I SA/Wa 721/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2004 nr [...]. Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. J. B. pismem z dnia 3 grudnia 2008 r. (data prezentaty) zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2004 nr [...]. Powyższą decyzją rozpoznany został wniosek Zakładu [...] - dawnego właściciela nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] - złożony w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało umorzone – jako bezprzedmiotowe. J. B. w uzasadnieniu wniosku podnosił, że przedmiotowa nieruchomość [...] położona przy ul. [...], stanowiła własność jego ojca, który umową kupna – sprzedaży zawartą w 1934 r., kupił ją od Zakładu [...]. Dodał, że Zakład [...] był właścicielem tylko gruntu, natomiast budynek (dom mieszkalny) wzniesiony na tym gruncie przez jego ojca, był własnością jego rodziny. Okoliczność ta obligowała Prezydenta W. do wezwania do udziału w postępowaniu o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu również spadkobierców J. B. Powinni być oni uznani za stronę postępowania z uwagi na to, że przymiot taki przysługiwał im w chwili składania wniosku przez Zakład [...] o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego przy ul. [...] w W. Po rozpoznaniu tego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...]grudnia 2008 r. nr [...] – działając na zasadzie art. 157 § 3 kpa w związku z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2004 nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z 13 października 1948 r. złożonego przez Zakład [...] o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...]. Kolegium odmówiło uwzględnienia wniosku J. B. powołując się na fakt, iż nie był on stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2004 r. Wskazał, że dawnym właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] był Fundusz [...]. W dniu 13 października 1948 r. Zakład [...], zarządca Funduszu, złożył wniosek o przyznanie mu prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2004 r. postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 13 października 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej zostało umorzone jako bezprzedmiotowe. Kolegium zaznaczyło, iż tylko stronie postępowania przysługuje prawo do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Natomiast J. B. nie jest następcą prawnym dawnego właściciela nieruchomości [...]położonej przy ul. [...] i związku z tym nie przysługuje mu przymiot strony postępowania prowadzonego w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Kolegium podniosło też, iż o tym, że J. B. nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nieruchomości położonej przy ul. [...] przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku - prawomocnym - z dnia 19 stycznia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 274/05. Oddalając skargę na postanowienie Kolegium w sprawie odmowy wydania odpisu dokumentu, Sąd stwierdził: (...) "W tym postępowaniu materialno-prawną podstawą dla ustalenia jego stron był art.7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (...). J. B, - ojciec skarżącego - nie mógł nabyć i nie nabył własności nieruchomości przy ul. [...] na podstawie powyższej umowy. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości nadal pozostał Fundusz [...]. (...) również jego syn J. B. nie ma tego prawa. Zatem nie ma on interesu prawnego, a tym samym nie wykazał przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa (...)". Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 22 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 422/07 wskazał: "Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowo-administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie." Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 maja 2007 r. sygn. akt V SA/WA 856/07 jednoznacznie wskazał: "Ustawodawca na gruncie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w żadnym przypadku nie przewiduje zwolnienia organu od obowiązku uwzględnienia w toku ponownego rozpoznawania sprawy oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że w niniejszej sprawie zachodzą zatem okoliczności, które należy ocenić jako przeszkody o charakterze przedmiotowym do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. J. B. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy – podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty. Po rozpoznaniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...]maja 2004 nr [...]. Powołało się przy tym na przepis art. 28 kpa definiujący pojęcie strony postępowania administracyjnego i wskazało, że ustawodawca definiując to pojęcie zaznaczył wyraźnie powiązanie określonego podmiotu z interesem prawnym, który wynikałby z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu, a nie z interesem faktycznym. Kolegium potrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, iż w rozpoznawanej sprawie J. B. wykazał jedynie interes faktyczny, bowiem właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] był Fundusz [...], który nie przeniósł na J. B. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Skoro więc J. B. nie przysługiwały prawa strony w postępowaniu administracyjnym, w którym rozpoznawany był wniosek Zakładu [...] o przyznanie mu prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], to tym samym brak było również podstaw do przyznania mu prawa do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji rozpoznającej ten wniosek. Podkreśliło też, że nie widzi podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w tej sprawie. Na w/w decyzję Kolegium J. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – wnosząc o jej uchylenie w całości z powodu naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa procesowego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 28 kpa , art. 61 kpa i art. 77 § kpa oraz art. 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928r. Postępowanie administracyjne poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego i w konsekwencji nie uznanie skarżącego za stronę postępowania w sprawie pomimo, iż przymiot taki przysługiwał mu w chwili składania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego przy ul. [...] w W., 2) art. 157 § 2 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, a tym samym nieuwzględnienie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] bez dokonania przez SKO - przed podjęciem decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji - oceny, czy nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, 3) art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez nie przedstawienie w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia, co do niepodjęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia, iż nie znajduje podstaw do podjęcia postępowania z urzędu, a także nie odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do szczególnej sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego przy dokonywaniu oceny, czy jest on stroną postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...], stanowiła własność jego ojca, który umową kupna – sprzedaży zawartą w 1934 r., kupił grunt od Zakładu [...]. W ocenie skarżącego okoliczność ta obligowała Prezydenta W. do wezwania do udziału w postępowaniu o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu również spadkobierców J. B. Ponadto nie zgodził się on ze stwierdzeniem, że w niniejszej sprawie ma on jedynie interes faktyczny, bowiem wpis Skarbu Państwa do księgi wieczystej [...] przypisanej jego ojcu jest fałszywy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, powołując się przy tym na ustalenia zamieszczone w treści zaskarżonej do Sądu decyzji i podkreślając w konkluzji, że J. B. nie ma żadnych uprawnień do przedmiotowej nieruchomości, wobec czego nie można było przyjąć, że służyły mu uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym rozpoznania wniosku Zakładu [...] o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] – a co za tym idzie nie jest on również uprawniony do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji rozpoznającej ten wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów w prawa materialnego jak i procesowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2004 nr [...]. Istotą rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy J. B. posiada przymiot strony w rozumieniu art. 157 § 2 kpa w związku z art. 28 kpa i art.156 §1 kpa oraz art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy - gdyż tylko posiadanie tego przymiotu uprawniało go do skutecznego złożenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2004 o umorzeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z 13 października 1948 r. złożonego przez Zakład [...] o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...]. Stroną - jak to określa art. 28 kpa - jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego, uczestniczenie jakiejś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. To dopiero daje jej legitymację strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dana osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji administracyjnej organ nadzoru we wstępnej fazie postępowania ma obowiązek ustalenia, czy żądanie zgłoszone w tym przedmiocie pochodzi od strony postępowania. Jeśli tak jest i nie zachodzą przeszkody o charakterze przedmiotowym do przeprowadzenia postępowania nadzorczego, organ wszczyna postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to prowadzone jest z udziałem stron weryfikowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, bądź ich następców prawnych, a także innych podmiotów, jeżeli wykażą, że są stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Tak więc stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oprócz osób, które uczestniczyły w pierwotnym postępowaniu w charakterze stron, mogą być i inne osoby, które żądając stwierdzenia nieważności decyzji wykażą swój interes prawny lub obowiązek, czyli także ten, kto wykaże swój tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości. W niniejszej sprawie Sąd nie ma wątpliwości, że skarżący J. B. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...]maja 2004 nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z 13 października 1948 r. złożonego przez Zakład [...] o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...] - bowiem nie wykazał interesu prawnego, uzasadniającego wystąpienie przez niego z takim wnioskiem - nie przedstawił żadnego tytułu prawno-rzeczowego do nieruchomości objętej zakwestionowaną decyzją. W tym postępowaniu podstawą dla ustalenia jego stron był art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279), zgodnie z którym, dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby ich prawa reprezentujące – uprawnieni byli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym. Skarżący swój interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej wywodzi z faktu, iż nieruchomość [...] położona przy ul. [...], stanowiła własność jego ojca J. B., który nabył ją od poprzedniego właściciela na mocy umowy kupna – sprzedaży zawartej w 1934 r. Sąd nie podzielił tego poglądu, uznając, że umowa przyrzeczenia kupna – sprzedaży nieruchomości położonej przy ul. [...], zawarta przez J. B. w 1934 r., nie spowodowała zmiany właściciela tej nieruchomości. Przedmiotowa umowa przyrzeczenia kupna-sprzedaży była umową cywilno-prawną zobowiązującą do zawarcia w przyszłości umowy kupna-sprzedaży nieruchomości, natomiast nie była to umowa kupna-sprzedaży nieruchomości przenosząca własność nieruchomości na nabywcę. Tak więc J. B. - ojciec skarżącego - nie nabył własności nieruchomości przy ul. [...]- na podstawie powyższej umowy. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości nadal pozostał Fundusz [...]. Skoro J. B. nie był właścicielem nieruchomości przy ul. [...], to również jego syn J. B. nie ma tego prawa. Zatem nie ma on interesu prawnego, a tym samym nie wykazał przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Wobec tego nie mógł skutecznie powoływać się na uprawnienia określone w art. 157 § 2 kpa - przysługujące wyłącznie stronie postępowania. Wobec tego należy stwierdzić, iż żądanie J. B. poparte jest jedynie interesem faktycznym i nie wynika z określonego przepisu prawa materialnego. Tym samym brak jest podstaw aby uznać, że jest on stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej dotyczącej nieruchomości [...] przy ul. [...] - której właścicielem był Fundusz [...]. Zgodnie z art. 157 § 3 kpa w razie ustalenia, że o stwierdzenie nieważności wystąpił podmiot nie będący stroną, organ wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo odmówiło wszczęcia postępowania nadzorczego na wniosek J. B. - z uwagi na brak u niego legitymacji prawnej do żądania wszczęcia takiego postępowania. Również stwierdzenie organu, że nie widzi w przedmiotowej sprawie podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu - Sąd uznał za wystarczające. Na marginesie Sąd pragnie zauważyć, że analogiczne stanowisko zostało zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie sygn. akt I SA/WA 274/05. Podsumowując, stwierdzić należy, że decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. są prawidłowe. Kolegium wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyło stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniło motywy, jakimi się kierowało przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz przekonująco uzasadniło swoje decyzje - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.