I SA/Wa 726/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Jolanta Dargas Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1968 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. Decyzja z dnia [...] września 1968 r. została wydana na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm., dalej jako ustawa). Na jej mocy przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość rolną wraz z budynkami, położoną w [...], zapisaną w księdze wieczystej tom [...], karta [...], stanowiącą działkę nr [...] , o powierzchni [...] ha, której właścicielką była P. K. . Podaniem z dnia [...] października1998 r. następczynie prawne byłej właścicielki: E.K., U. K., E.W. , wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1968 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. odmówił uwzględnienia żądania, lecz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. rozstrzygnięcie to uchylił i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1968 r., a organ odwoławczy utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Obie powyższe decyzje uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lipca 2003 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3240/03), wskazując na niewyjaśnienie sprawy w zakresie spełnienia przez decyzję dotychczasową minimalnych warunków wymaganych od decyzji administracyjnej, w szczególności skierowania jej do indywidualnie określonej osoby. Sąd zwrócił uwagę, iż właścicielka przejętej nieruchomości zmarła w 1953 r., a zatem nie była stroną (adresatem) tej decyzji. W ocenie Sądu nie można też było przyjąć, że została ona skierowana do innych osób - jej następców prawnych, którzy wówczas nie byli znani. Tej wadliwości nie sanowało wywieszenie aktu na tablicy ogłoszeń, bowiem ten sposób doręczeń mógł być stosowany względem nieznanych z miejsca pobytu stron, a nie w stosunku do osób nieoznaczonych. Sąd doszedł przy tym do przekonania, iż wady decyzji dotyczyły również kwestii materialnoprawnych, w tym w szczególności interpretacji art. 9 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu, w tym procesie nie można było ograniczać się do badania jedynie zagadnienia objęcia nieruchomości we władanie, jak stwierdził to Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 20 lutego 1991r., sygn. W/90 (OTK z 1991 r., poz. 19), która utraciła moc powszechnie obowiązującej wykładni prawa, gdyż należy odróżnić ten przypadek od innych uregulowań przywidujących pozbawienie prawa własności przez państwo. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdził nieważność opisanej wyżej decyzji z dnia [...] września 1968r. W jego ocenie rażące naruszenie prawa wynikało z faktu nieskierowania jej do określonej osoby, bo za taką nie można uznać P. K., która zmarła wcześniej, zatem nie była stroną tego postępowania oraz faktu niewłaściwej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy, gdyż przedmiotowa nieruchomość nie była zajęta na potrzeby reformy rolnej i osadnictwa rolnego, a właścicielka zarządzała nią poprzez, m.in. wydzierżawienie innym osobom. Powyższa decyzja Wojewody [...] stała się przedmiotem sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w [...], który domagał się stwierdzenia jej nieważności. Żądanie to uwzględnił Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzjami - z dnia [...] lipca 2008 r. i utrzymującą ją w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Powyższe decyzje zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1781/08, z powodu braku określenia w nich, jakie przepisy zostały rażąco naruszone kontrolowaną decyzją i w jakim stopniu. Poza tym Sąd dostrzegł niewykonanie wytycznych zawartych w poprzednim wyroku, w konsekwencji czego uznał, iż organ dokonał pobieżnej oceny legalności decyzji z dnia [...] stycznia2006 r. i polecił uwzględnić te okoliczności w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Kolejnymi decyzjami w sprawie były decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia: [...] listopada 2009 r., mocą której stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. i z [...] listopada 2010 r. uchylająca ją i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej. Ww. decyzja ostateczna nie ostała się w obrocie prawnym z powodu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w związku z art. 127 § 3 k.p.a., gdyż została podpisana przez tę samą osobę, która podpisała decyzję pierwszą. Zatem rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, po wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., organ wydał opisaną na wstępie, zaskarżoną obecnie decyzję. W jej uzasadnieniu organ wskazał, iż będąc związanym poprzednimi wyrokami sądu administracyjnego, uznał iż decyzja z dnia [...] września 1968 r. nie została skierowana do indywidualnej, konkretnej osoby, bowiem właścicielka przejętej nieruchomości, która winna być stroną postępowania nią zakończonego, zmarła w 1953 r. Stwierdzenie nieważności tej decyzji, mocą decyzji kontrolowanej w obecnym postępowaniu (z dnia [...] stycznia 2006 r.) było więc zasadne. Brak było zatem w ocenie organu powodów dla przypisania jej rażącego naruszenia prawa, tym bardziej, że decyzja z [...] września 1968 r. rażąco naruszała art. 9 ust. 1 ustawy. Wskazana decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego w [...], który zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wskazania, jakie przepisy zostały naruszone decyzją wydaną w I instancji oraz niewyjaśnienie sprawy do rozstrzygnięcia, nadto poprzez niezastosowanie się Ministra do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w poprzednich wyrokach sądów administracyjnych. Prokurator podniósł nadto naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż decyzja z [...] stycznia 2006 r. nie narusza rażąco prawa, podczas gdy objęta nią decyzja z dnia [...] września 1968 r., nie uchybia przepisom, zwłaszcza art. 9 ust. 1 ustawy. Skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3168/13, oddalił ww. skargę na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz.718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem organ zastosował się do zaleceń zawartych we wcześniej zapadłych wyrokach, zatem słusznie uznał, iż decyzja z dnia [...] stycznia 2006 r. nie jest dotknięta wadą nieważności, bo prawidłowo stwierdziła nieważność decyzji z dnia [...] września 1968 r. Sąd podniósł, że ta ostatnia decyzja nie została skierowana do strony, poza tym oparta została o wadliwą wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy, podzielił argumenty organu i nie zgodził się z wywodami skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w [...], zarzucając mu naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się Sądu I instancji do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 września 2009 r., przy jednoczesnym zaaprobowaniu decyzji nieuwzględniającej wskazań zawartych w wyrokach tego Sądu z dnia 29 stycznia 2009 r. i z 10 września 2004 r., - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy, poprzez zaaprobowanie stanowiska organu, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nie narusza prawa w sposób rażący, podczas gdy wadliwie stwierdziła ona nieważność decyzji z dnia [...] września 1968 r., która nie uchybiała art. 9 ust. 1 ustawy, - art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędną kontrolę zaskarżonej decyzji i uznanie skargi za niezasadną, - art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której skarżący wykazał, że postępowanie organu było dotknięte wadami ujawnionymi w skardze, zwłaszcza brakiem określenia naruszonego przepisu i niewyjaśnieniem sprawy, - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyjęcie przez Sąd meriti stanu faktycznego, który organ ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, nadto przez brak odniesienia się do zarzutów skargi, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu powyższej skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 95615, uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia NSA podniósł, że przedmiotem skargi była decyzja zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym badaniu podlegają enumeratywnie wymienione w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. wady decyzji, a nie meritum sprawy, bo nie jest to kolejne postępowanie instancyjne. Badanie przeprowadzone w niniejszej sprawie obejmuje wyłącznie ewentualne przesłanki nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r., orzekającej w trybie nadzoru o nieważności aktu z dnia [...] września 1968 r.. NSA podniósł, że za rażące naruszenie prawa nie jest uznawana błędna wykładnia danego przepisu, podobnie jak zmiany w tej materii, ujawniające się w szczególności w odmiennej "linii orzeczniczej", gdyż godziłoby to w stabilność porządku prawnego. Zagadnienie wykładni prawa jest więc uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. W tym kontekście, zdaniem NSA, można dowodzić, że stanowiący podstawę prawną aktu z dnia [...] września 1968 r. przepis art. 9 ust. 1 ustawy był nieprecyzyjny i wymagał pogłębionej i zindywidualizowanej interpretacji, przy zastosowaniu wielu metod i sposobów. Podobnie rzecz się ma z kwestią charakteru aktu z dnia [...] września 1968 r., którą to sądy wcześniej orzekające w sprawie poleciły wyjaśnić. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ww. akt administracyjny nosi znamiona decyzji już choćby dlatego, iż obejmuje minimalne elementy uznawane powszechnie za wystarczające dla uznania go za taki akt, kończący postępowanie administracyjne. Pod pojęciem decyzji rozumie się bowiem takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku materialnoprawnego, bądź w sferze stosunku administracyjnoprawnego procesowego. W ocenie NSA wątpliwości budziło jedynie zagadnienie adresata decyzji z dnia [...] września 1968 r., jednak mimo braku wyraźnego jego określenia, oczywistym jest, że była nim P.K. (jako dotychczasowa właścicielka) i Skarb Państwa (jako przejmujący nieruchomość). Bezspornym również jest fakt śmierci P. K. , przed dniem wydania decyzji (a nawet wszczęcia postępowania). NSA wskazał przy tym, iż czym innym jest adresat decyzji, a czym innym oznaczenie, czy udział strony w postępowaniu. Zdaniem NSA powyższe okoliczności nie mają wpływu na konkluzję o wprowadzeniu decyzji do obrotu, bo decyzję tę otrzymał nabywca. Przy czym okoliczności te nie uwalniają omawianej decyzji od rażącej wady, jaką jest jej wydanie w postępowaniu niewłaściwie wszczętym i prowadzonym (bez udziału jednej ze stron). W opinii NSA poza sporem była także okoliczność, że P. K. - właścicielka nieruchomości wpisana do księgi wieczystej – nie brała w nim udziału. Nie uczestniczyli zresztą również jej następcy prawni, a więc uprawnione jest twierdzenie, że zapadła w takich warunkach decyzja jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Powszechnie za taką przesłankę uważa się wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego wobec osoby zmarłej, która gdyby żyła byłaby stroną tego postępowania. Przy czym NSA podniósł, iż opisana okoliczność nie stanowi przesłanki skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną, gdyż ta ziści się wówczas, gdy osoba do której skierowano decyzję (była jej adresatem) istnieje, lecz nie powinna być stroną postępowania z braku przymiotu z art. 28 k.p.a. Nie jest to też przesłanka wznowieniowa, gdyż ta uprawnia do zastosowania tego trybu wówczas, gdy osoba będąca stroną bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zdaniem NSA oceniając ewentualne wady decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r., a pośrednio ewentualne wady decyzji z dnia [...] września 1968 r., nie można pominąć elementu oceny, jakim są przesłanki uregulowane w art. 156 § 2 k.p.a., gdyż są one elementem oceny przesłanek z art. 156 § 2 pkt 1 k.p.a., której dokonanie było obowiązkiem organu wedle wskazań zawartych w końcowym fragmencie wyroku z dnia 29 stycznia 2009 r. Mają bowiem istotny wpływ na wynik tej oceny, poprzez choćby właściwą treść decyzji i jej skutki. Zatem stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, w której należało stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 k.p.a.) może być uznane za rażące naruszenie prawa. NSA podkreślił, że mimo tego, ani organy ani Sąd meriti zagadnieniem powyższym się nie zajęły – tj. kwestią nieodwracalnych skutków, jakie mogła wywołać decyzja z dnia [...] września 1968 r., jak i upływem terminów ujętych w przywołanym przepisie. NSA wskazał przy tym, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, stwierdził niezgodność z art. 2 Konstytucji RP art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. NSA stwierdził, że co do zasady wyrok powyższy ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, lecz zawiera szereg cennych wskazówek interpretacyjnych. Trybunał opowiedział się za ochroną trwałości decyzji administracyjnych i stabilizacji stosunków społecznych, przyjmując w sytuacji, w której decyzja korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem i wywołała skutki w zakresie nabycia praw przez adresatów. NSA podkreślił, że co prawda użyty w przywołanym wyroku zwrot "znaczny upływ czasu" nie został wyłożony, lecz oznacza to, że należy mu nadać treść stosowną do okoliczności danej sprawy, a w każdym razie odczytać go w kontekście terminów ujętych w art. 156 § 2 k.p.a. W ocenie NSA z taką sytuacją można spotykać się w przedmiotowej sprawie, w której poddane "pierwszej" kontroli nadzorczej w roku 2006 orzeczenie, zapadło w roku 1968, dlatego te poglądy można przenieść na jej grunt. NSA wskazał zatem, że sprawa wymaga ponownego zbadania legalności zaskarżonej decyzji, w kontekście ewentualnych wad decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r., ocenianych przez pryzmat zgodności z prawem decyzji z dnia [...] września 1968 r., a więc wyjaśnienia we wskazanych kierunkach zarówno przesłanek nieważnościowych, jak i skutków decyzji. Na rozprawie w dniu 3 lipca 2017 r. radca prawny A. G. – pełnomocnik uczestników S.K., J. Z., P. K., J.K., E. H., F. W., E. S. i J.K. wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, że nieruchomość objęta orzeczeniem z dnia [...] września 1968 r. do chwili obecnej stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w zasobach [...]. Pełnomocnik strony skarżącej oraz pełnomocnik organu oświadczyli, iż nie są w stanie potwierdzić, ani zaprzeczyć tej okoliczności. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09, Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny, niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Zatem, wobec powyższych stwierdzeń, Sąd rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, w kształcie wykładni prawa zaprezentowanej przez NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 956/15, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...]. Istota rozważań poczynionych przez Sąd kasacyjny w ww. sprawie sprowadza się do dwóch, zasadniczych kwestii. Pierwsza to uznanie okoliczności dotknięcia rażącą wadą decyzji z dnia [...] września1968 r., które to, wobec bezspornego faktu śmierci P. K. zostało niewłaściwie wszczęte i było niewłaściwie prowadzone – bez udziału jednej ze stron. NSA podkreślił, że przedmiotem kontrolowanego w trybie nadzorczym orzeczenia było wywłaszczenie – taki skutek miało bowiem przejęcie nieruchomości w trybie przepisu art.9 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., bez względu na przesłanki i okoliczności. P.K. była właścicielką przedmiotowej nieruchomości, wpisaną do księgi wieczystej, która w ocenianym postępowaniu nie brała udziału, nie brali w nim udziału również jej następcy prawni. Nie może zatem budzić wątpliwości, że zapadła w powyższych warunkach decyzja została dotknięta rażącym naruszeniem prawa. Druga kwestia to brak zastosowania się organów i Sądu I instancji, do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2009r., a dotyczących aspektu przesłanek uregulowanych w przepisie art.156 § 2 k.p.a., który to odsyłał do ocen i okoliczności zawartych z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 3240/03. Ocena wystąpienia tych przesłanek ma zasadniczy wpływ na właściwą treść rozstrzygnięcia wydawanego w trybie nadzoru. Zgodnie zatem w oceną przedstawioną przez NSA, organy administracji zobowiązane będą przy ponownym rozpoznaniu sprawy do wskazania czy decyzja z dnia [...] września1968 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne oraz rozważyć i wyważyć wartości, które będą mogły mieć wpływ na ocenę wad decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r., poprzez pryzmat wad i skutków decyzji nią wówczas kontrolowanej. Konstrukcja instytucji nieodwracalnych skutków prawnych wskazuje wszakże przede wszystkim na to, że decyzja dotknięta nieważnością nie jest aktem pozornym i bezskutecznym, lecz, że - pozostając w obrocie prawnym może wywołać skutki prawne i niektóre z nich należy zachować, właśnie z racji ich nieodwracalności, chociażby nawet były dotknięte ułomnościami. Organy zastosują się w tym zakresie, do wskazanej przez NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lutego 2017 r. wykładni nawiązującej do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art.190 p.p.s.a..