I SA/Wa 727/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Magdalena Durzyńska Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] grudnia 2007 r. nr [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] grudnia 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 7a ust. 2 i ust. 4 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 493 ze zm.) w związku z art. 57 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przekazał Staroście [...] do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa nieruchomości pozostałe po zlikwidowanym przedsiębiorstwie państwowym p.n. "Zakłady [...] w L. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww.j decyzji wystąpili w dniu 6 listopada 2017 r. M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z. (dalej jako "skarżący), zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 57 ust. 3 u.g.n. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że objęte decyzją nieruchomości nie stanowiły własności Skarbu Państwa, o czym świadczy m.in. decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2017 r. nr [...], którą stwierdzono, że nieruchomość zabudowana budynkami fabrycznymi browaru oraz willą mieszkalną "[...]" wraz z otaczającym ją parkiem, nie podpadała pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.). Przekazanie zatem nieruchomości niebędących własnością Skarbu Państwa do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa decyzją z [...] grudnia 2007 r., stanowi rażące naruszenie prawa. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2018 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2007 r., uznając je za bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że stanowisko Ministra Skarbu Państwa wyrażone w piśmie zatytułowanym "decyzja nr [...] (...)" nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Argumentem wskazującym jednoznacznie na charakter powyższego dokumentu jest jego podstawa prawna, tj. art. 57 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym "jeżeli minister właściwy do spraw Skarbu Państwa lub inny organ upoważniony na mocy odrębnych przepisów nie zagospodarował nieruchomości, o których mowa w ust. 1, przekazuje je protokolarnie do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa". Nie jest to zatem tryb administracyjny, co zwalnia organ wyrażający swoje stanowisko od wydawania decyzji. Przepis art. 3 § 3 pkt 1 K.p.a. wyłącza ponadto stosowanie przepisów tego kodeksu do postępowania w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości w stosunkach między organami administracji państwowej. W tej sytuacji postępowanie wszczęte wnioskiem skarżących musiało zostać umorzone z powodu jego bezprzedmiotowości, bowiem wniosek ten nie dotyczy decyzji administracyjnej i w żaden sposób nie można go rozpatrzyć na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wnieśli o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, polegającą na braku przedmiotu postępowania, tj. decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja Ministra Skarbu Państwa z [...] grudnia 2007 r. została ujawniona w księdze wieczystej, jako podstawa wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości objętej tą księgą, a zatem wywołuje skutki prawne "na zewnątrz". Skarżący zauważyli, że decyzja administracyjna to jednostronna czynność (oświadczenie woli) z zakresu prawa administracyjnego. Oznacza to, że jakkolwiek strona bierze udział w procesie kształtowania treści decyzji lub nawet jej podjęcie uwarunkowane jest wnioskiem strony, to ostateczne, prawnie wiążące określenie treści decyzji, należy do organu. W tej sytuacji skarżącym przysługuje w postępowaniu nadzorczym interes prawny w wyeliminowaniu ww. decyzji z obrotu prawnego, gdyż spełnia ona wszelkie cechy decyzji administracyjnej, która stanowiła podstawę wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej, a postępowanie wszczęte tym wnioskiem nie jest bezprzedmiotowe, co przesądza o wadliwości zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano również, że protokolarne przekazanie nieruchomości staroście nie stanowiło rozstrzygnięcia, czy zadecydowania o sposobie zagospodarowania przez Ministra Skarbu Państwa, a jedynie przekazanie zgodnie z kompetencjami do organu właściwego, wskazanego w art. 23 u.g.n., do gospodarowania i administrowania nieruchomościami Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu skutkującym jej uchyleniem. W sprawie kluczowym zagadnieniem było ustalenie, czy pismo zatytułowane "Decyzja nr [...] Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie przekazania Staroście [...] do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, nieruchomości pozostałej po zlikwidowanym przedsiębiorstwie państwowym pod nazwą Zakłady [...] w L.", jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Tylko bowiem takiego aktu dotyczyć może instytucja stwierdzenia nieważności. Na wstępie zauważyć należy, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego sprawę. Istotnym elementem decyzji, jako przejawu woli organu administracyjnego, jest stanowcze rozstrzygnięcie sprawy objętej wnioskiem wszczynającym postępowanie. Inaczej mówiąc, decyzja to "kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne" (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88; OSPiKA 1989 nr 3 poz. 59). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zgodzić się należy ze stanowiskiem Ministra Inwestycji i Rozwoju wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wbrew użytej nazwie "decyzja" akt wydany w dniu [...] grudnia 2007 r. przez Ministra Skarbu Państwa, opatrzony nr [...] nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a. Materialnoprawną podstawę ww. aktu stanowił art. 57 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym, jeżeli minister właściwy do spraw Skarbu Państwa lub inny organ upoważniony na mocy odrębnych przepisów nie zagospodarował nieruchomości, o których mowa w ust. 1, przekazuje je protokolarnie do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Zgodnie z cytowanym przepisem, akt z [...] grudnia 2007 r. wydany został przez Ministra Skarbu Państwa, będącego w rozumieniu art. 18 pkt 1 K.p.a. naczelnym organem, w stosunku do organów administracji rządowej. Skierowany został do Starosty [...], a więc organu, który w myśl art. 11 w związku z art. 4 pkt 9 u.g.n., będąc organem administracji samorządowej i wykonując zlecone zadania z zakresu administracji rządowej, powołany został do reprezentowania Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Już z tego względu "decyzja nr [...] (...)" nie ma cech aktu zewnętrznego, jakim winna charakteryzować się decyzja, lecz jest aktem wewnętrznym, skierowanym przez organ naczelny do organu samorządowego stopnia powiatowego, wykonującego zlecone przez ustawę zadania administracji rządowej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 1614/99; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie natomiast z art. 3 § 3 pkt 1 K.p.a. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi. W tej sytuacji nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżących, że ww. akt jest decyzją administracyjną, która wywołuje skutki prawne "na zewnątrz". Jak już bowiem wskazano powyżej charakterystyczną cechą decyzji jest rozstrzyganie o indywidualnych prawach lub obowiązkach adresata, na podstawie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Do omawianego aktu wydanego na podstawie art. 57 ust. 3 u.g.n. nie mają również zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie mógł być on uznany za decyzję, poddawaną kontroli w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazać również należy, że z samego § 4 kwestionowanego aktu wynika, że stanowi on jedynie "protokół" przekazania wskazanych w nim nieruchomości właściwemu staroście, a zatem jest aktem wewnętrznym dotyczącym sposobu zagospodarowania tymi nieruchomościami. W tej sytuacji organowi nadzoru nie można zarzucić naruszenia art. 105 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Oczywistym jest bowiem, że postępowanie administracyjne może toczyć się jedynie w sytuacji, gdy ma swój "przedmiot". W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 967/05; LEX nr 201507). Inaczej mówiąc, z bezprzedmiotowością postępowania mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 1995 r. sygn. akt SA/Łd 2424/94; ONSA 1996, nr 2, poz. 80). Możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej jest zatem zdeterminowana zaistnieniem stanu faktycznego, przewidzianego przez ustawodawcę, z którym to stanem wiąże on skutki prawne. Przedmiotem każdego postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa, która wynika z kolei z konkretnego stosunku materialnoprawnego. Od bytu tej sprawy zależą losy postępowania administracyjnego. Skoro zatem, jak wskazano powyżej, kwestionowany w trybie nadzoru akt nie był decyzją administracyjną, Minister Inwestycji i Rozwoju prawidłowo uznał, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżących było bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 K.p.a. postępowanie to umorzył. Dopuszczalność prowadzenia postępowania administracyjnego uzależniona jest bowiem od istnienia przedmiotu tego postępowania, rozumianego jako istnienie w obrocie prawnym aktu administracyjnego, który miałby zostać podany weryfikacji. Natomiast brak decyzji, której nieważność miałaby być stwierdzona przesądza o braku przedmiotu postępowania, co uniemożliwia prowadzenie postępowania administracyjnego. Z powyższych przyczyn organowi nie można również zarzucić naruszenia, wskazanych w uzasadnieniu skargi, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Sądu, organ ten prawidłowo wyjaśnił stan faktyczny sprawy, przywołał obowiązujące w dacie wydania kwestionowanego w trybie nadzoru aktu przepisy i wyjaśnił, dlaczego w jego ocenie akt ten nie jest decyzją administracyjną. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji.