I SA/Wa 73/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2016 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej B. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu wniosku B. S. o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] orzekającej o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. zatwierdził, na wniosek właścicieli, projekt podziału nieruchomości położonej w J., gm. S. oznaczonej jako działka nr [...] - stanowiącej własność A. G. i oznaczonej jako działka nr [...] - stanowiącej własność B. S. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości wyżej wymienionych nieruchomości dla A. G. w kwocie [...] zł i dla B. S. w kwocie [...] zł. Na skutek odwołania B. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] uchyliło w zaskarżoną decyzję organu I instancji, a sprawę przekazało temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił opłatę adiacencką dla A. G. w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie [...], gm. S., działka nr [...] i dla B. S. w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, działka nr [...], na skutek ich podziału. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na skutek odwołania B. S., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1953/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. S., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części, w jakiej utrzymywała ona w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], w zakresie opłaty adiacenckiej ustalonej dla A. G., a w pozostałym zakresie skarga została oddalona. Sąd stwierdził, że opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału została ustalona prawidłowo. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na skutek odwołania B. S. od decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., umorzyło postępowanie odwoławcze, w części dotyczącej A. G. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na skutek wniosku B. S., odmówiło wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] grudnia 2010 r. Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 333/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. S. na postanowienie Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...]. W dniu [...] października 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek B.S. o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] października 2012 r., nr [...]. Zdaniem wnioskodawczyni, umarzając postępowanie tylko w stosunku do jednej strony zostały naruszone przepisy prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa. Zdaniem Kolegium, B. S. nie jest uprawniona kwestionować rozstrzygnięcie Kolegium dotyczące A. G. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium złożyła B. S. Zdaniem skarżącej, wydana decyzja narusza jej prawa i dotyczy całego postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej, gdyż w obrocie prawnym nie mogą istnieć sprzeczne z sobą decyzje rozstrzygające w części na postawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, z uwagi na brak przymiotu strony odwołującego się, a w części na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa na skutek rozpatrzenia odwołania tego samego podmiotu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa" ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. I SA/Wa 1953/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że B. S. nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji, w tej konkretnej części, ustalającej opłatę adiacencką dla A. G. Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że w rozpoznawanej sprawie zachodziła podstawa do umorzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postępowania odwoławczego wszczętego przez B. S. w sprawie dotyczącej A. G., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, gdyż wystąpiła bezprzedmiotowość podmiotowa bowiem skarżąca B. S., jako wnosząca odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] grudnia 2010 r. - dającej się wyodrębnić samodzielnością w obrocie prawnym jako dwie decyzje: jedna ustalająca opłatę adiacencką dla A.G., druga - dla B. S. - ustalającej opłatę dla A. G., nie była stroną tegoż postępowania jako, że nie spełnia wymogów art. 28 Kpa bowiem decyzja, w części ustalającej opłatę adiacencką dla A. G. nie nakłada na B. S. żadnych obowiązków, ani nie przyznaje jej jakichkolwiek uprawnień. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu, ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Art. 28 Kpa nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Kolegium zauważyło, że w niniejszej sprawie brak po stronie wnioskodawczyni legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2012 r., nr [...]. Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] B. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 7, art. 28, art. 61 § 1, art. 61a § 1, art. 124 § 2 Kpa. W skardze wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia organu ll instancji oraz poprzedzającego go postanowienia organu l instancji, 2) zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu podniosła, że nie można się zgodzić z organem w kwestii oparcia odmowy wszczęcia postępowania na braku legitymacji do żądania do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. Decyzja stwierdzająca umorzenie postępowania i rozstrzygnięcie w części na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, z uwagi na brak przymiotu strony odwołującego się, a w części na podstawie art. 138 § 1pkt 1 Kpa na skutek rozpatrzenia odwołania tego samego podmiotu jest niezgodna z prawem, gdyż przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, z uwagi na przyjętą przez Kpa konstrukcję odwołania oraz zakresu kompetencji organu odwoławczego, polegającego na tym, że organ odwoławczy ponownie rozpatruje sprawę, a nie tylko kontroluje argumenty podniesione przez stronę odwołującą się. Jej zdaniem, niemożliwa byłaby jakakolwiek ocena operatu, gdyż cechy działek A. G. miały wpływ na dobór działek porównywanych i ocenianych dla B. S. Jest to wyrażone w stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w skardze kasacyjnej od wyroku o sygn. akt I SA/Wa 1953/11, w którym to orzeczono właśnie, że A. G. nie jest stroną postępowania. W skardze kasacyjnej dokładnie przytaczane są też inne argumenty i stanowisko Kolegium, które jest zgodne z żądaniami wniosku B. S. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]. Sprzeczne i wykluczające się przeciwstawne stanowisko A. S. tzn. jako skarżąca i podważająca wyrok WSA l SA/Wa 1953/11 w skardze do NSA, a następnie jako przewodniczącą (spr.) wydaje decyzję, która to umarza postępowanie odwoławcze z wniosku B. S. dla A. G. Jest to ewidentne naruszenie art. 7 oraz art. 8 Kpa. Opłatę adiacencką ustala się na podstawie decyzji podziałowej w tym konkretnym przypadku decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] zatwierdzono na wniosek właścicieli, tj. A. G. oraz B. S. podział nieruchomości będących ich własnością na szereg działek w tejże decyzji działka nr [...] A. G. oraz działka nr [...] B. S. zostały wydzielone na wspólną drogę wewnętrzną w celu umożliwienia dojazdu do drogi gminnej, a warunkiem pozytywnego zatwierdzenia tej decyzji było nabycie udziałów w tejże drodze. Skoro w wyniku podziału powstała wspólna droga wewnętrzna której wartość jest zależna od cech i właściwości działek, z których ta droga powstała (działka A. G. obciążona jest służebnością przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...], tj. osoby trzeciej w związku z tym, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego na podstawie art. 38 pkt 1-3 tegoż rozporządzenia wartość nieruchomości tzn. wspólnej drogi powinna być pomniejszona o wartość nieruchomości obciążonych tym prawem z tego też względu chociażby umorzenie postępowania A. G. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej dla B. S. narusza interes prawny wnioskodawczyni, a jak samo Kolegium orzekające stwierdziło, że w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy czyjego interesu prawnego i obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie, że w niniejszej sprawie brak jest po stronie wnioskodawczyni legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] jest w pełni niewłaściwe i nieuprawnione. Ponadto całe uzasadnienie Kolegium oparte jest na twierdzeniu, że B. S. nie jest stroną postępowania z czym nie można się zgodzić, ponieważ decyzja w stosunku do której organ miałby rozpatrzyć wniosek o stwierdzenie jej nieważności, w części lub też w całości dotyczy praw i obowiązków tak i B. S. i A. G., ponieważ wartości działek, a w szczególności wspólna droga wewnętrzna były wyceniane łącznie jednym wspólnym operatem szacunkowym, a cechy działek A. G. niewątpliwie miały bezpośredni wpływ na wartość szacowanych działek B. S. Skarżąca wskazała, że odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 Kpa, co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Brzmienie art. 28 Kpa nie pozwala na rozstrzyganie takich kwestii poza postępowaniem administracyjnym. Omowa wszczęcia postępowania administracyjnego pozostaje wyjątkiem od zasady, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 Kpa), a przepisy ustalające wyjątki od zasad nie mogą podlegać tzw. wykładni rozszerzającej. Wątpliwości może także budzić fakt, że ten sam skład orzekający, tj. M. S., K. S., B. Z., który wcześniej rozpoznawał odwołanie w sprawie decyzji nr [...] obecnie wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. dotyczące tej samej decyzji nr [...]. Zamiarem wnioskodawczyni jest ustalenie statusu strony A. G. w swoim własnym postępowaniu w ustaleniu opłaty adiacenckiej, bo jak wynika z akt i wyroków, decyzji, postanowień, to raz A. G. jest stroną, innym razem nie jest stroną, co niewątpliwie jest sprzeczne z zasadą równości obywateli wobec prawa, wynikającą z art. 32 Konstytucji RP, która musi być przestrzegana na gruncie wszystkich dziedzin prawa polskiego, a w sferze prawa administracyjnego oznacza, że w takim samym stanie faktycznym powinny zapadać decyzje administracyjne tej samej treści. Jeżeli strona postępowania administracyjnego twierdzi, że zasada równości wobec prawa jest w jej sprawie naruszona, organ administracji ma obowiązek przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające dla ustalenia, czy istotnie zarzut taki jest zasadny, tj. czy w sprawach, na które powołuje się strona, rzeczywiście zapadały decyzje o odmiennej treści i czy rzeczywiście były to sprawy, w których występowała analogiczna sytuacja faktyczna i prawna. W każdym takim wypadku do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa organ administracji powinien się ustosunkować w uzasadnieniu decyzji. Uważając, że organ administracji publicznej prowadząc postępowanie administracyjne jest zobowiązany przestrzegać zasady praworządności we wszystkich stadiach postępowania i w odniesieniu do wszystkich uczestników tego postępowania, należałoby stwierdzić, że skarga jest w pełni uzasadniona i tylko wszczęcie postępowania pozwoli w pełni wyjaśnić status strony w postępowaniu B. S., jak też A.G., jak też, czy decyzja nie narusza praw i obowiązków wnioskodawczyni. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Błędne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, jak i poprzedzającym je postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], że skoro w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 333/14 (organ nadzoru) i z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1953/11 (organ odwoławczy) wskazano na brak interesu prawnego B. S. w kwestionowaniu decyzji w przedmiocie orzekającym o ustaleniu opłaty adiacenckiej dla A. G., to tym samym należy odmówić B. S. wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w W. z dnia [...] października 2012 r., nr [...]. Sąd zwraca uwagę, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 333/14, jak i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1953/11 nie była decyzja SKO w W. z dnia [...] października 2012 r., nr [...]. Decyzja ta została wydana na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1953/11 i zaprezentowanej w jego uzasadnieniu oceny prawnej odnośnie tego, że B. S. nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa, w kwestionowaniu poprzez wniesienie odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], rozstrzygnięcia organu I instancji ustalającego opłatę adiacencką dla A. G. i że wobec tego w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego A. G. SKO w W. winno umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Sąd zwraca uwagę, że decyzja SKO w W. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] zapadła na skutek odwołania B. S. i skarżąca jest adresatem tej decyzji. Wobec tego B. S. ma prawo do wszczęcia postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w W. z dnia [...] października 2012 r., nr [...], która odmawia jej prawa do bycia stroną postępowania w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej dla A. G. Legalność wskazanej wyżej decyzji organ nadzoru winien zatem zweryfikować w kontekście podstaw nieważności określonych w art. 156 § 1 Kpa. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kpa, a poprzedzające je postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] z naruszeniem przepisu art. 61a § 1 Kpa, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 61 § 4 Kpa zawiadomi A. G. o wszczęciu na wniosek B. S. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w W. z dnia [...] października 2012 r., nr [...], a następnie dokona oceny legalności tej decyzji, biorąc pod uwagę podstawy nieważności z art. 156 § 1 Kpa. W zależności od poczynionych ustaleń organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 i art. 205 § 1 Ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.