I SA/Wa 731/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz M. Z. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 25 stycznia 2023 r., nr KR VI R 79/22 Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 795 – dalej jako ustawa) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 276 - dalej jako dekret lub dekret warszawski) w zw. z art. 28 kpa oraz w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 28 maja 2003 r., nr 417/2003. W uzasadnieniu Komisja wskazała, że właścicielami nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej nr hip. "[...]", według stanu na 14 listopada 1941 r. byli S. i R. małżonkowie S.. Umową sprzedaży zawartą [...] grudnia 1947 r. w formie aktu notarialnego Rep. Nr [...] S. i R. małżonkowie S. całą nieruchomość "[...]", nr hip [...], stanowiącą plac o pow. 182,215 sążeni kwadratowych, co czyni około 829 m2 położoną przy ul. [...] wraz z budynkiem położonym na tej nieruchomości, sprzedali na rzecz W. U. i M. S., w równych pomiędzy nimi częściach niepodzielnie i w związku z zawarciem umowy przenieśli na nabywców własność przedmiotu sprzedaży. Na podstawie wniosku z 24 maja 1948 r. M. S. i W. U. wnieśli o przyznanie im za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Do wniosku załączone zostało świadectwo hipoteczne Sądu Grodzkiego w [...] z [...] maja 1948 r., nr [...], w którym zaświadczono, że tytuł własności przedmiotowej nieruchomości zapisany był na M. S. i W.U. po połowie. Komisja wskazując na stosowne postanowienia spadkowe podała, że spadek po M. S., zmarłym [...] sierpnia 1988 r., nabyła córka M. Z. w całości. Spadek po W. U. zmarłym [...] grudnia 1988 r. nabyła żona B. U. w całości. Natomiast spadek po B. U. zmarłej [...] lutego 2001 r. nabyły siostry: E.K. i B. K. po 1/2 części każda z nich. Na podstawie umowy sprzedaży zawartej [...] lutego 2003 r., w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...], B. K. i E. K. sprzedały przysługujące im udziały w spadku po B. U. wynoszące po 1/2 części spadku, na rzecz M.Z., za łączną kwotę [...] zł. Decyzją z 8 października 1998 r., nr 221/98 Prezydent m.st. Warszawy, po rozpatrzeniu wniosku z 24 maja 1948 r. złożonego "przez dawnych współwłaścicieli hipotecznych" W. U. i M. S.: w pkt. I. ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 829 m2 oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] położonego w [...] przy ul. [...], na rzecz B. U. w 1/2 części oraz M. Z. w 1/2 części; w II. ustalił "czynsz symboliczny" z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu; w pkt III. określił warunki czynszu symbolicznego; w pkt IV. określił warunki umowy notarialnej. M. Z. złożyła 11 marca 2003 r. wniosek o dokonanie zmiany w pkt I decyzji z 8 października 1998 r. Wskazała, że zaszły zmiany po stronie podmiotowej, bowiem 26 lutego 2003 r. na podstawie umowy sprzedaży nabyła prawa i roszczenia do 1/2 części gruntu położonego przy ul. [...] od B. K. i od E. K., które są prawnymi spadkobierczyniami B. U.. Decyzją z 28 maja 2003 r., nr 417/2003, wydaną na podstawie art. 155 kpa, Prezydent m.st. Warszawy zmienił poprzez uchylenie pkt I. decyzji własnej z 8 października 1998 r. w ten sposób, że ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 829 m2 oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] położonego w [...] przy ul. [...], na rzecz M. Z., zaś w pkt II wskazał, że pozostałe postanowienia decyzji pozostają bez zmian. Pismem z 10 marca 2020 r. Prezydent m.st. Warszawy wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z 28 maja 2003 r., nr 417/2003, podnosząc rażące naruszenie prawa, w sytuacji dokonania zmiany decyzji wobec braku zgody wszystkich stron postępowania, tj. spadkobierców B. U.. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie pismem z 9 czerwca 2021 r. poinformował, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 28 maja 2003 r. Komisja przedstawiła zebrany w sprawie materiał dowodowy. Wskazała, że wniosek dekretowy z 24 maja 1948 r. został złożony przez osoby nieuprawnione. Przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej doszło do rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Komisja przytoczyła treść przepisu art. 7 ust. 1 dekretu. Wyjaśniła, że w przepisie tym ustawodawca wyróżnił cztery kategorie podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku dekretowego, tj. dotychczasowy właściciel gruntu, następcy prawni będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu. Kategoria osób wskazanych w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego jest katalogiem zamkniętym i unormowania te muszę być wykładane ściśle, bez możliwości stosowania analogii i innych form wykładni rozszerzającej. W rozpoznawanej sprawie Komisja stwierdziła, że "dawnymi właścicielami" przedmiotowej nieruchomości, wg stanu sprzed wejścia w życie dekretu byli R. i S. małżonkowie S.. Następnie dawna nieruchomość przy ul. [...] z dniem 21 listopada 1945 r. przeszła na własność gminy [...] (utrata prawa własności nie dotyczyła budynku usytuowanego na przedmiotowej nieruchomości - art. 5 dekretu warszawskiego). Komisja ustaliła, że [...] grudnia 1947 r. zawarto w formie aktu notarialnego umowę sprzedaży prawa własności przedmiotowej nieruchomości wraz z budynkiem na rzecz W. U. i M.S. Nabywcy złożyli w terminie wniosek dekretowy do przedmiotowej nieruchomości. Komisja podniosła, że Prezydent rozpoznając wniosek dekretowy powinien w pierwszej kolejności dokonać analizy, czy z wnioskiem wystąpiła osoba uprawniona do jego złożenia. W ocenie Komisji Prezydent błędnie uznał, że W. U. i M. S. byli uprawnieni do złożenia wniosku dekretowego. Uznanie tych osób za dawnych właścicieli nieruchomości powoduje, że decyzja reprywatyzacyjna została skierowana do podmiotu nieuprawnionego. Brak było podstaw do skierowania decyzji reprywatyzacyjnej do spadkobierców tych osób, skoro nie byli oni właścicielami nieruchomości przed dniem wejścia w życie dekretu. Komisja powołała wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2034/20, sygn. akt I OSK 2875/20, sygn. akt I OSK 707/20 i sygn. akt I OSK 1717/20, w których wskazano, że przepisy dekretu warszawskiego nie normują skutków prawnych nabycia praw określonych w dekrecie przez osoby, które zawarły umowy cywilnoprawne. Przedmiotem tych umów nie jest bowiem prawo własności gruntu nieruchomości warszawskiej, skoro według art. 1 powołanego dekretu, wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność gminy [...]. Skutki prawne umów w sferze podmiotowej dla wydania decyzji na podstawie dekretu warszawskiego o przyznaniu praw określonych w tym dekrecie należy zatem ocenić przez pryzmat przepisów kpa, tj. art. 28 kpa. W ocenie Komisji z faktu zawarcia umowy sprzedaży z 13 grudnia 1947 r. nie można wywieść legitymacji M.S i W.U. do złożenia wniosku dekretowego. Powyższa umowa została zawarta po wejściu w życie dekretu, a zatem jej przedmiotem nie było już prawo własności gruntu, skoro [...] listopada 1945 r. wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przeszły na własność gminy m. st. Warszawy. To prowadzi do konkluzji, że Prezydent naruszył prawo, tj. art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i to w sposób rażący, bowiem wyłącznymi osobami do skutecznego złożenia wniosku dekretowego byli S. i R. małżonkowie S. (lub ich spadkobiercy). To z kolei wyczerpuje przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Komisja wskazała, że wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy, m.in., jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W rozpatrywanej sprawie zaktualizowała się przesłanka z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy. W ocenie organu decyzja Prezydenta z 28 maja 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Prezydent m.st. Warszawy w decyzji z [...] października 1998 r. ustanowił prawo użytkowania wieczystego do gruntu oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] na rzecz B. U. (spadkobierczyni W. U.) i M.Z. (spadkobierczyni M. S.). Następnie Prezydent decyzją z 28 maja 2003 r. dokonał, w trybie art. 155 kpa, zmiany decyzji własnej w ten sposób, że ustanowił prawo użytkowania wieczystego na rzecz M. Z. w całości. Organ uznał tym samym, że M. Z. nabywając [...] lutego 2003 r. w drodze umowy cywilnoprawnej - udziały w spadku po B. U. - nabyła uprawnienie w sferze prawa administracyjnego do ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego. Oznacza to, że organ w pierwotnej decyzji uznał B. U. i M. Z. za następczynie prawne spadkobierców dawnego właściciela nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży z [...] grudnia 1947 r., a następnie mocą decyzji zmieniającej uznał M.Z. jako wyłączną następczynię prawną dawnych właścicieli nieruchomości, na podstawie umowy sprzedaży z [...] lutego 2003 r. Komisja wskazała, że obie umowy zostały zawarte na gruncie prawa cywilnego. Powołując treść art. 7 ust. 1 dekretu i art. 28 kpa stwierdziła, że dla ustalenia właściwej legitymacji formalnej osób uprawnionych z art. 7 ust. 1 dekretu, konieczne jest w odwołanie się do pojęcia "dotychczasowy właściciel" oraz "następca prawny" w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 28 kpa. Przy wykładni językowej treści pojęcia "dotychczasowy właściciel" użytego w art. 7 ust. 1 dekretu nie powinno być żadnych wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które były właścicielami dawnej nieruchomości w dniu wejścia w życie dekretu. Natomiast jeżeli chodzi o drugą kategorię osób uprawnionych, tj. "następców prawnych dawnego właściciela", to ustawa nie określa rodzaju tego następstwa prawnego. W ocenie Komisji pojęcie "następcy prawnego" użyte w art. 7 ust. 1 dekretu dotyczy kategorii osób, którym w szczególnych okolicznościach przyznano uprawnienie do złożenia wniosku dekretowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sprawach dotyczących legitymacji formalnej stron w postępowaniu wywołanym wnioskiem z art. 7 ust. 1 dekretu podniesiono, że do kręgu osób uprawnionych do bycia stroną w postępowaniu nie należą osoby, które nabyły prawa i roszczenia do danej nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej. Komisja powołała wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK 2034/20, sygn. akt I OSK 2875/20, sygn. akt I OSK 707/20, sygn. akt I OSK 1717/20 oraz z 6 października 2022 r. sygn. I OSK 1578/21 i sygn. akt I OSK 999/21. Podsumowując Komisja wskazała, że sformułowanie użyte w art. 7 ust. 1 dekretu "następca prawny dawnego właściciela" należy rozumieć jako osoby, które wstąpiły w ogół praw i obowiązków w drodze dziedziczenia. W ocenie Komisji skoro w stanie faktycznym sprawy dawnymi właścicielami nieruchomości byli R. i S. małżonkowie S., to im albo ich spadkobiercom przysługiwało prawo do bycia stroną w postępowaniu, a nie osobom, które umową z [...] grudnia 1947 r. oraz umową z [...] lutego 2003 r., w drodze czynności cywilnoprawnej - nabyły prawa do nieruchomości. Zatem, Prezydent m.st. Warszawy w sposób wadliwy uznał, że beneficjentka decyzji zmieniającej była następcą prawnym dawnych właścicieli nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży z [...] lutego 2003 r., a tym bardziej na podstawie umowy sprzedaży zawartej [...] grudnia 1947 r. przez jej spadkodawcę (który nie był dawnym właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego). M. Z. nie mogła więc skutecznie ubiegać się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego określonego w decyzji zmieniającej. Komisja wskazała, że w orzecznictwie zgodnie podkreśla się, iż na podstawie art. 154 lub art. 155 kpa nie mogą być uchylane lub zmieniane, tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Decyzja wydana na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu jest decyzją związaną. Komisja przytoczyła treść tego przepisu i wskazała, że rozstrzygnięcie sprawy dekretowej nie zależy od swobodnego uznania organu. Ponadto Komisja wskazała, że w trybie art. 155 kpa nie jest dopuszczalna zmiana strony, nawet za jej wyraźną zgodą, a więc nie jest dopuszczalne - co do zasady - przeniesienie praw i obowiązków nałożonych decyzją na inny podmiot. Wydając decyzję z 28 maja 2003 r. Prezydent dokonał niedopuszczalnej zmiany podmiotów decyzji w trybie art. 155 kpa. Udział 1/2 części w prawie użytkowania wieczystego przyznany pierwotnie: B.U. na rzecz: M. Z.. W ten sposób doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 155 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Komisja uznała, że wydanie decyzji z 28 maja 2003 r. nastąpiło bez zgody stron. Wyrażenie zgody przez strony jest bezwzględnym warunkiem możliwości zmiany bądź uchylenia decyzji w trybie art. 155 kpa. Jeżeli decyzja dotyczyła więcej niż jednej strony, wówczas niezbędne jest uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania. Zgoda taka musi zostać wyrażona w sposób wyraźny i jednoznaczny. Tymczasem Prezydent wydał decyzję zmieniającą decyzję reprywatyzacyjną bez zgody następców prawnych B. U., tj. E.K. i B. K.. Komisja stwierdziła, że w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, gdyż decyzja Prezydenta nie została wykonana. Prawo własności nieruchomości przysługuje [...] i brak jest wpisów dotyczących użytkowania wieczystego. Skargę na decyzję Komisji złożyła M. Z.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7 w zw. z art. 5 dekretu, poprzez uznanie, że wniosek dekretowy został złożony przez osoby nieuprawnione oraz że wniosek taki mogli złożyć S. i R.S, lub ich spadkobiercy, tj. osoby którym nie przysługiwało prawo własności budynku usytuowanego na gruncie objętym działaniem dekretu, 2. art. 7 dekretu w zw. z art. 28 kpa i w zw. z art. 30 § 4 kpa, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że następcą prawnym w postępowaniu administracyjnym o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu może być jedynie spadkobierca dotychczasowego właściciela nieruchomości a nie może nim być następca syngularny, gdyż nie posiada interesu prawnego w znaczeniu wynikającym z art. 28 kpa, 3. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez uznanie, że decyzja zmieniająca Prezydenta m.st. Warszawy z 28 maja 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, 4. art. 155 kpa, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że: - zaskarżona decyzja została wydana bez zgody stron, - doszło do zmiany adresata decyzji, - przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do decyzji uznaniowych, 5. art. 28 ka poprzez nieustalenie przez organ wszystkich stron postępowania, 6. art. 7 dekretu w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 30 § 4 kpa w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa, wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa, 7. art. 29 ust 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 28 maja 2003 r. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania [...] pozostawiło skargę do uznania Sądu. Postanowieniem z 21 lutego 2024 r. Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu stowarzyszenie Miłośnicy Krajobrazu - Stowarzyszenie Właścicieli Lokali w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie Komisja uznała, że decyzja z 28 maja 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 28 kpa. W ocenie organu zawarcie umowy z [...] grudnia 1947 r. nie przyznało nabywcom z tej umowy legitymacji do złożenia wniosku dekretowego. Odnosząc się do kwalifikacji interesu prawnego nabywców roszczeń dekretowych (w niniejszej sprawie także nabywców budynku) podnieść należy, że zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie nie budziła ona wątpliwości. Już w latach 50. XX wieku Sąd Najwyższy zaakceptował praktykę obrotu przewidzianymi w dekrecie prawami i roszczeniami, na co zwrócił on uwagę w uzasadnieniu uchwały z 1 marca 2003 r., sygn. III CZP 6/03. Poddano tam analizie charakter uprawnienia przewidzianego w art. 7 dekretu, przywołując w tym kontekście wyrok Sądu Najwyższego z 16 stycznia 1952 r., sygn. C 650/50 i przyjęto, że jest to prawo majątkowe, dziedziczne i zbywalne. Kwestia prawa skutecznego obrotu roszczeniami nie była kwestionowana także przez Trybunał Konstytucyjny, czemu dał on wyraz, m.in. w uzasadnieniu wyroku z 19 lipca 2016 r., sygn. Kp 3/15 wskazując, że "Nie ulega wątpliwości, że prawo przyznane w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu ma charakter majątkowy. O tym, że ustawodawca nie traktuje tego prawa jako ściśle związanego z osobą "dotychczasowego właściciela", bezpośrednio dotkniętego wywłaszczeniem, świadczy przyznanie uprawnienia jego "następcom prawnym", co znaczy, że prawo to jest zarówno dziedziczne, jak i zbywalne". Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 stycznia 2003 r. sygn. akt I SA 1788/02 wskazał, że "prawo do zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) było zbywalne. Prawo to, będące roszczeniem majątkowym, mogło być przeniesione na inną osobę, m.in. w drodze jego sprzedaży". Majątkowy charakter oraz zbywalność uprawnień dekretowych usankcjonował również sam ustawodawca, co potwierdza treść art. 111a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023, poz. 344, dalej jako ugn), przewidując z jednej strony formę szczególną zawieranych w tym przedmiocie umów (ust. 2), a z drugiej przyznając Skarbowi Państwa oraz [...] prawo pierwokupu praw i roszczeń określonych w dekrecie w przypadku ich sprzedaży (ust. 1 pkt 1). To, że nabywcy roszczeń dekretowych co do zasady mają interes prawny w sprawie dekretowej i mogą efektywnie ubiegać się o ukształtowanie ich sytuacji prawnej w postępowaniu administracyjnym na podstawie unormowań dekretu, potwierdza także wprowadzona w 2020 r. do ustawy o gospodarce nieruchomościami dodatkowa negatywna przesłanka przyznania niektórym z nich prawa użytkowania wieczystego. Na mocy ustawy z 17 września 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, ustawy o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1709) w ugn po art. 214b dodano art. 214c, zgodnie z którym odmawia się oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby, która nabyła prawo lub roszczenie od kuratora reprezentującego osobę uprawnioną ustanowionego, dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, jeżeli nie było podstaw do jego ustanowienia albo od kuratora spadku lub z naruszeniem przepisów o dziedziczeniu, w tym przepisów dotyczących dziedziczenia spadków wakujących lub nieobjętych. Przepis ten statuuje nabywcę roszczeń jako posiadającego interes prawny w tego rodzaju sprawie administracyjnej. Także w ustawie o Komisji ustawodawca przyznał Komisji uprawnienie do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej wówczas, "gdy przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej" (art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy). Wychodząc z założenia racjonalnego ustawodawcy, będącego podstawą każdego systemu norm prawnych, nie sposób przyjąć, że wprowadzając powyższe regulacje uczynił to bez dogłębnego rozważenia problematyki przenoszenia roszczeń dekretowych, bądź w sposób przypadkowy, czego efektem miałoby być ustanowienie norm w istocie zbędnych. Powoływane przez Komisję wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wskazano, że przepisy dekretu warszawskiego nie normują skutków prawnych nabycia praw określonych w dekrecie przez osoby, które zawarły umowy zbycia praw i roszczeń wydane były w 2022 r. Jednakże wcześniej nie było rozbieżności w wykładni treści art. 7 dekretu w zw. z art. 28 kpa. Nie można więc przyjąć, jak uczyniła to Komisja powołując orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2022 r., że w 1998 r. i w 2003 r. organ rażąco naruszył prawo. Każda ewentualna rozbieżność wykładni danego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie może skutkować przyjęciem, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Należy zauważyć, że Prezydent prowadząc postępowanie reprywatyzacyjne dysponował umową notarialną dotyczącą zbycia roszczeń dekretowych i sprzedaży budynku, której we własnym zakresie zakwestionować nie mógł. Nie miał też skutecznej możliwości wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie nieważności umowy. W niniejszej sprawie, co istotne przedmiotem umowy sprzedaży zawartej [...] grudnia 1947 r. był posadowiony na gruncie budynek, a jak wynika z treści tej umowy nabycie to nastąpiło ze wszystkimi prawami przysługującymi zbywcom. Zgodnie z art. 5 dekretu budynki znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy pozostają własnością dotychczasowego właściciela. Dekret tylko czasowo rozdzielał prawo własności do budynku i do gruntu. Przepisy dekretu nie wyłączały obrotu nieruchomościami budynkowymi oraz prawami związanymi z budynkiem, które to prawa przysługiwały poprzednim właścicielom nieruchomości i mogły przechodzić na inne podmioty, przy czym przejęcie takie mogło następować zarówno pod tytułem szczególnym na podstawie czynności prawnych takich jak, np. zbycie przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości prawa do budynku i praw z nim związanych czy też pod tytułem ogólnym czyli w wyniku spadkobrania czy też zbycia spadku. Prawo do ustanowienia użytkowania wieczystego jest prawem związanym z prawem własności budynków, o których mowa w art. 5 dekretu warszawskiego. Jest to konsekwencja przepisów określających istotę stosunku prawnego wynikającego z ustanowienia użytkowania wieczystego. Wykluczona jest bowiem sytuacja, gdy właścicielem budynku posadowionego na gruncie, będącym przedmiotem użytkowania wieczystego, jest inna osoba niż użytkownik wieczysty gruntu. Wynika to z art. 235 § 2 k.c., który stanowi, że własność budynków jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym gruntu. Potwierdzeniem tej reguły jest art. 31 ugn, który stanowi, że oddanie zabudowanej nieruchomości w użytkowanie wieczyste pociąga za sobą konieczność sprzedaży budynków położonych na tej nieruchomości. Uznanie, że prawo do ustanowienia użytkowania wieczystego, wynikające z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, nie jest związane z własnością budynków doprowadziłoby do sytuacji niedopuszczalnej z punktu widzenia przepisów k.c i ugn, bowiem nie może zaistnieć sytuacja, gdy kto inny stawałby się użytkownikiem wieczystym gruntu, a kto inny pozostawałby właścicielem budynków znajdujących się na tym gruncie. Wobec tego stanowisko Komisji, że to małżonkowie S. powinni złożyć wniosek dekretowy, w sytuacji gdy wcześniej zbyli już prawo własności budynku jest z powyższych przyczyn niezasadne. Obowiązujące przepisy prawa - w tym przepisy dekretu warszawskiego - należy więc interpretować w sposób wykluczający możliwość powstania powyższej, niezgodnej z prawem sytuacji. Tylko właściciel budynku znajdującego się na gruncie, który był objęty działaniem dekretu warszawskiego, może nabyć prawo użytkowania wieczystego na podstawie tego dekretu. Prowadzi to z kolei do wniosku, że prawo do uzyskania użytkowania wieczystego, wynikające z art. 7 ust. 1 dekretu, stanowi część składową nieruchomości, jaką jest budynek, o którym mowa w art. 5 dekretu. Zgodnie bowiem z art. 50 k.c. za części składowe nieruchomości uważa się także prawa związane z jej własnością. Nie mogą one być zatem odrębnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego (por. art. 47 § 1 w zw. z art. 50 k.c.). Rozporządzenie przez właściciela budynkiem, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu zawsze - pociąga za sobą rozporządzenie roszczeniem o ustanowienie użytkowania wieczystego. Wobec tego jedynie właściciele nabytego budynku (jako następcy prawni dotychczasowych właścicieli) mogli skutecznie złożyć wniosek dekretowy. Co istotne, jak wynika z zaświadczenia Sądu Grodzkiego z [...] maja 1948 r. tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości zapisany został na W. U. oraz M.S. po połowie. Jak wynika z odpisu księgi wieczystej kw nr [...] z [...] maja 1988 r. w dziale II tej księgi jako właściciele wpisani zostali W. U. i M. S. po połowie. Dopiero później wpisano ostrzeżenie co do niezgodności wpisu w dziale II księgi wieczystej odnośnie do wpisu prawa własności gruntu. M. Z. i B. U. były stronami postępowania i beneficjentkami decyzji z [...] października 1998 r. ponieważ na mocy spadkobrania nabyły spadek – M. Z. po M.S., a B. U. po W. U., wobec czego były właścicielkami budynku po połowie i spadkobierczyniami roszczeń dekretowych. Odnośnie do treści art. 155 kpa zważyć należy, że wykładnia tego przepisu, a w konsekwencji jego stosowanie, wywołuje rozbieżności w orzecznictwie. W myśl powołanego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis art. 155 kpa nie wskazuje, jakiego rodzaju decyzje (związane, uznaniowe) mogą być weryfikowane w tym trybie. Co istotne, możliwość weryfikacji takich decyzji w trybie art. 154 i art. 155 kpa nie jest również postrzegana jednolicie w orzecznictwie. W części orzeczeń sądów administracyjnych wyrażono pogląd o dopuszczalności stosowania do tych decyzji ww. trybów (por. wyroki NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1248/11 i 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1083/10). Z kolei inne orzeczenia wyrażają pogląd przeciwny (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1667/13). Natomiast odmienna wykładania przepisów i przyjęcie przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej jednej z nich, nie może stanowić podstawy skutecznego formułowania zarzutu o obarczeniu decyzji wadą nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podnieść należy, że z przepisu art. 155 kpa nie wynika zakaz zmiany decyzji w sposób jaki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie, a więc poprzez przeniesienie praw z niej wynikających na inny podmiot, tj. na osobę, która była stroną decyzji zmienianej i która nabyła na skutek sprzedaży prawa do spadku po B.U.. Zatem, z samego faktu zastosowania powołanego przepisu do decyzji Prezydenta z 1998 i dokonania na jego podstawie zmiany, w części określającej krąg podmiotowy, wbrew stanowisku Komisji, nie można wysnuć wniosku o oczywistej, a więc dostrzegalnej już "na pierwszy rzut oka", obrazie normy prawnej w nim zawartej. Skarżąca, jako nabywca spadku po B. U., jest traktowana na równi ze spadkobiercą. Weszła w jego prawa i obowiązki (oprócz osobistych). Zgodnie z art. 1051 k.c. spadkobierca, który spadek przyjął, może spadek ten zbyć w całości lub w części. To samo dotyczy zbycia udziału spadkowego. Z kolei stosownie do art. 1053 k.c. nabywca spadku wstępuje w prawa i obowiązki spadkobiercy. Zbycie spadku przez spadkobierców B. U. i wejście skarżącej w prawa i obowiązki zmarłej skutkowało tym, że zbywające spadek utraciły przymiot strony postępowania w przedmiocie zmiany decyzji, której stroną była B. U. Wobec tego zgodę na zmianę decyzji mogła wyrazić tylko skarżąca. W ocenie Sądu przesłanki warunkujące zmianę decyzji ostatecznej z art. 155 kpa zostały w niniejszej sprawie spełnione. Zmieniana decyzja z 8 października 1998 r. miała walor ostateczności. Ponadto, orzekała o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości we wskazanych udziałach na rzecz określonych w niej osób. Na podstawie powyższej decyzji osoby te nabyły prawo. Jak wyżej zaznaczono na skutek nabycia spadku skarżąca stała się jedyną beneficjentką decyzji reprywatyzacyjnej. Jednocześnie nie istnieją przepisy powszechnie obowiązującego prawa, które sprzeciwiłyby się zmianie tego rodzaju decyzji. Zmiana decyzji dekretowej miała na celu zaktualizowanie kręgu osób uprawnionych oraz przysługujących im udziałów w prawie użytkowania wieczystego, będącego konsekwencją nabycia udziałów spadkowych po B. U.. Zmiana decyzji nastąpiła więc w granicach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją z 1998 r. Dotyczyła wyłącznie kwestii rozstrzygniętą tą decyzją, a nie innych, nowych. Skoro w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wykazano, aby przy wydaniu decyzji zmieniającej doszło do rażącego naruszenia art. 155 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu i art. 28 kpa, to słusznie wskazuje skarga, że brak było podstaw do obarczenia tej decyzji wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a w konsekwencji zastosowania w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 3a i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 155 kpa. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem powołanych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, z przyczyn wyżej omówionych, co prowadzić musi do jej uchylenia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę Komisja uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.