I OSK 1083/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S. A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1820/09 w sprawie ze skargi [...] S. A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o zmianę decyzji o nabyciu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2009 r. nr [...] a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 lutego 2010 r., I SA/Wa 1820/09 oddalił skargę "[...]" S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że skarżący wystąpił z wnioskiem o zmianę w trybie art. 155 kpa decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] stycznia 2006 r., którą organ ten ustanowił na rzecz T. M. prawo użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 1003 m2. Decyzją tą zostały zrealizowane roszczenia T. M. przysługujące mu na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Bezsporne w sprawie jest, że [...] S.A. w W. nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją, o której zmianę wnioskuje. Uważa natomiast, że prawa strony przysługują jej jako następcy prawnemu T. M. To następstwo prawne spółka wyprowadza z umowy zawartej [...] maja 2006 r., którą T. M. sprzedał użytkowanie wieczyste działki, objęte decyzją z [...] stycznia 2006 r. na rzecz skarżącego. Prawo użytkowania wieczystego nieruchomości jest prawem zbywalnym, a z chwilą jego zbycia na nabywcę przechodzą prawa i obowiązki wynikające z zawartej umowy. Tak więc nabywca staje się następca prawnym zbywcy. T. M. nabył prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości z chwilą ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej, który to wpis ma charakter konstytutywny, a co wynika z brzmienia art. 27 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Przepis ten stanowi, że sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. Oznacza to, że przejście prawa następuje dopiero z chwilą dokonania wpisu w księdze wieczystej. Natomiast podstawą tego wpisu jest umowa zawarta w formie aktu notarialnego. Tak więc zakres praw i obowiązków, jakie nabył T. M., a związanych z oddaniem gruntu w użytkowanie wieczyste, określa umowa z [...] lutego 2006 r. Rep. [...]. Tylko to co T. M. nabył umową z [...] lutego 2006 r. mógł skutecznie zbyć innemu podmiotowi. W niniejszej sprawie nabywcą jest skarżąca Spółka, która nabyła to prawo aktem notarialnym z [...] maja 2006 r. Rep. [...]. Wynika więc z powyższych czynności prawnych, że skarżąca jest następcą prawnym T. M., ale tylko co do praw i obowiązków określonych w tej umowie. Analiza tej umowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że T. M. przeniósł na skarżącą roszczenie określone w decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] stycznia 2006 r. Decyzja ta jest czynnością prawną przygotowującą do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego jednakże prawa tego nie ustanawia, co również wynika z pkt VIII decyzji. Skarżąca spółka nie jest także nabywcą roszczeń dekretowych, jakie przysługiwały T. M. do nieruchomości położonej przy ul. [...]. Nie jest zatem następcą prawnym T. M. jako strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z [...] stycznia 2006 r. nr [...] i nie jest legitymowana do wnioskowania o zmianę tej decyzji w trybie art. 155 kpa. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła "[...]" S.A. w W., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) poprzez nieuwzględnienie skargi mimo, że organ administracji przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy tj. z naruszeniem a) art. 28 kpa - poprzez odmowę uznania [...] S.A. za stronę postępowania o zmianę decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z [...] stycznia 2006 r. mimo tego, że Spółka posiada interes prawny w tym postępowaniu, b) art. 155 kpa poprzez przyjęcie, że [...] S.A. nie jest legitymowana do złożenia wniosku o zmianę powyższej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] stycznia 2006 r. w trybie wymienionego artykułu z tego powodu, iż "skarżąca spółka nie jest następcą prawnym T. M. jako strony postępowania administracyjnego", 2) art. 141 § 4 ppsa poprzez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające na nienależytym wyjaśnieniu podstaw prawnych rozstrzygnięcia i brak odniesienia w uzasadnieniu wyroku do zarzutów powołanych w skardze z 15.10.2009 r. oraz do zarzutów podniesionych na rozprawie 23 lutego 2010 r., w tym do naruszenia art. 28 oraz art. 155 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie pominął analizę przesłanek zmiany decyzji wymienionych w art.155 kpa i błędnie przyjął, że uprawnionym do złożenia wniosku o zmianę decyzji jest wyłącznie pierwotny adresat decyzji, pozostawiając bez analizy art. 28 kpa i zawartą w nim definicję strony. Nadto, zdaniem skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie utożsamia zgodę strony na zmianę decyzji z legitymacją do złożenia wniosku o zmianę decyzji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych krąg podmiotów, które mają status strony w postępowaniu o zmianę decyzji prowadzonym zgodnie z art. 155 kpa nie zawsze pokrywać się musi z kręgiem stron pierwotnego postępowania administracyjnego. Wskazać tu należy na przykład na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27.11.2000 r., IV SA 816/99: "Weryfikacja w trybie art. 155 kpa decyzji ostatecznej może nastąpić jeśli wyraża na to zgodę strona, jednak warunek ten nie jest ograniczony tylko do zgody strony, która na podstawie tej decyzji nabyła prawo ale obejmuje również te strony postępowania, których praw czy obowiązków dotyczy decyzja. Podnieść należy, iż nie zawsze występuje tożsamość stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną z kręgiem stron postępowania opartym o treść art. 155 kpa zmierzającym do zmiany decyzji ostatecznej na podstawie której strona nabyła prawo i organ administracji każdorazowo w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego i prawnego musi oceniać jaki jest krąg osób którym przysługuje status strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie wymienionego przepisu i zbadanie czy wyrażają one zgodę na zmianę decyzji" oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie 18.06.2007, II SA/Kr 1023/05: "1. W postępowaniu nadzwyczajnym toczonym w trybie art. 155 kpa nie bada się prawidłowości wydanej wcześniej decyzji, a jedynie ustala się istnienie przestanek wymienionych w tym przepisie. 2. Krąg stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną nie zawsze pokrywa się z kręgiem stron postępowania o zmianę tej decyzji w trybie art. 155 kpa. 3. Zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczy interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich i dlatego powinni oni brać udział w postępowaniu o zmianę decyzji.". Dokonując analizy wniosku [...] S.A. o zmianę decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] stycznia 2006 r. nr [...] organy administracji powinny zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskodawca posiada status strony w świetle art. 28 kpa, a następnie rozważyć wydanie decyzji zmieniającej po analizie przesłanek opisanych w art. 155 kpa. Podkreślono, że [...] S.A. nie domagała się zmiany adresata decyzji co zgodne jest z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 30.04.2008 r., II SA/Gd 787/07: "Następca prawny adresata decyzji jest legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o zmianę decyzji skierowanej do jego poprzednika prawnego, jednakże brak jest podstaw prawnych do dokonywania zmiany decyzji w zakresie adresata decyzji w związku z dziedziczeniem. Zmiana podmiotu uprawnionego, która nastąpiła po wydaniu decyzji, spowodowana na przykład dziedziczeniem, w żadnym razie nie uzasadnia zmiany decyzji w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego." Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 06.01.2009 r., sygn. akt II SA/Bd 742/08: "1. Wykładnia gramatyczna przepisu art. 155 kpa prowadzi do wniosku, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Uwzględniając regułę interpretacyjną zawartą w przepisie art. 16 § 1 zd. 2 kpa należy przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 kpa jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, 2. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 kpa) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Decyzje podejmowane w trybie art. 155 KPA mają charakter decyzji uznaniowych." W analizowanym postępowaniu zarówno WSA, jak też organy administracji całkowicie pominęły analizę przesłanek wymienionych w powołanym wyroku. Tymczasem [...] S.A. posiada nie tylko interes prawny niezbędny do posiadania statusu strony w postępowaniu o zmianę decyzji Prezydenta Warszawy nr [...], lecz także słuszny interes, stanowiący przesłankę wydania decyzji w oparciu o art. 155 kpa. Dokonanie zmiany wskazanej decyzji zgodnie z żądaniem [...] S.A, skutkować będzie bowiem: a) brakiem możliwości rozwiązania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w oparciu art. 240 kc, b) brakiem możliwości nałożenia dodatkowych opłat rocznych zgodnie z art. 63 i 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami, c) możliwością wystąpienia do Prezydenta m.st. Warszawy o zmianę umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu stanowiącego działkę o nr ewid. [...] o obszarze 1003 m2 z pominięciem zapisów § 6b oraz § 6c pkt b Uchwały Nr XIX/634/2007 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 22 listopada 2007 roku zmieniającej uchwałę w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości m.st. Warszawy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata i opłat należnych na podstawie powołanych przepisów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że Prezydent m. st. Warszawy podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ppsa). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z [...] stycznia 2006 r. nr [...] jest aktem administracyjnym, który pośrednio wywiera skutki w sferze prawa cywilnego, stanowiąc niezbędną przesłankę do zawarcia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Wynika to z faktu, że na mocy tej właśnie decyzji dla jednej strony (Gmina Warszawa) powstał obowiązek zawarcia umowy, dla drugiej zaś (T. M.) tylko uprawnienie do jej zawarcia (por. w szczególności pkt VIII decyzji), ale – co ważne – na zasadach wynikających z tej decyzji. Mówiąc innymi słowy, niektóre postanowienia umowy z [...] lutego 2006 r., Rep. [...] miały swoje źródło w rozstrzygnięciu zawartym w decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] stycznia 2006 r. Dotyczy to w szczególności zasad i terminu zabudowy przedmiotowego gruntu, czego najlepszym dowodem są postanowienia zawarte w § 5 ust. 1 przywołanego aktu notarialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowa decyzja Prezydenta m. st. Warszawy jest również tzw. rzeczowym aktem administracyjnym, bo jest związana z rzeczą (w rozpoznawanej sprawie nieruchomością), której dotyczy – por. E. Ochendowski, Prawo administracyjne, cześć ogólna, Toruń 2002, s. 175. Zatem należało uznać, że uprawnienia i obowiązki wynikające z tej decyzji przechodzą na każdorazowego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie. W konsekwencji należało stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 28 i 155 kpa przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ma usprawiedliwione podstawy, albowiem "[...]" S.A. w W. jako aktualny użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu o zmianę decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] stycznia 2006 r. nr [...] w trybie określonym w art. 155 kpa. Przyjęta ocena prawna pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem zaprezentowanym już wcześniej w orzecznictwie NSA: "Z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) wynika, że w postępowaniu z wniosku dekretowego o przyznanie prawa do gruntu stroną jest dotychczasowy właściciel lub jego następcy prawni, zaś gmina - właściciel gruntu - rozstrzyga o losach tego wniosku. Inne podmioty mogłyby być stronami tylko wówczas, gdyby wykazały się tytułem prawnorzeczowym do gruntu, będącego przedmiotem wniosku byłego właściciela" – wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., I OSK 1110/06. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 28 kpa jest przepisem prawa materialnego, ponieważ kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji a obowiązującym systemem prawa. Również przepis art. 155 kpa, mimo że został zamieszczony w akcie normatywnym o charakterze procesowym, jest przepisem prawa materialnego, ponieważ stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia (określa skutki prawne zaistnienia wskazanych w nim przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo), a w żadnym zaś razie nie reguluje trybu postępowania w sprawie. W warunkach rozpoznawanej sprawy, wobec braku naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzając zaistnienie jedynie naruszenia prawa materialnego w zakresie wyżej omówionym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na mocy art. 188 ppsa i rozpoznał skargę na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Z uwagi na zasadność skargi wniesionej przez "[...]" S.A. w W. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ppsa orzekł o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2009 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lipca 2009 r., nr [...].