I SA/Wa 733/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta B. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia szkół 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Kuratora Oświaty w B. z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Edukacji Narodowej i Sportu decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta B., utrzymał w mocy decyzję [...] Kuratora Oświaty w B. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w sprawie przekształcenia szkół postawionych w stan stopniowej likwidacji z dniem 1 września 2006 r. Jak wynika z akt sprawy [...] Kurator Oświaty w B. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) w związku z art. 2c ust. 4 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. – Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego ( Dz.U. Nr 12, poz. 96 ze zm.), zaopiniował negatywnie przedstawiony przez Miasto B. zamiar stopniowej likwidacji z dniem 1 września 2006 r.: - Technikum [...] dla Dorosłych Zaocznego, - Technikum [...] dla Dorosłych Zaocznego, - Technikum [...] dla Dorosłych Zaocznego, - Technikum [...] dla Dorosłych Zaocznego, - Technikum [...] dla Dorosłych Zaocznego, - Technikum [...]. Postanowienie to stało się prawomocne wobec niewniesienia od niego zażalenia. Pismem z dnia [...] września 2004 r. Prezydent Miasta B., odpowiadając na pismo [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] poinformował, że sprawa likwidacji zaocznych szkół dla dorosłych będzie poddana analizie przez organ prowadzący szkoły w 2006 roku. Wskazał, iż sprawa restrukturyzacji szkolnictwa ponadgimnazjalnego na terenie B. wymaga stałego monitorowania z punktu widzenia zmiennego zapotrzebowania na określonych pracowników na rynku pracy, jak też wyborów dokonywanych przez gimnazjalistów. Na terenie B. nastąpił spadek zapotrzebowania na technika uzupełniające dla dorosłych, a utworzona sieć szkół ponadgimnazjalnych zapewnia wszystkim przyszłym absolwentom zasadniczych szkół zawodowych możliwość kontynuowania nauki w uzupełniającym liceum ogólnokształcącym bądź w technikum uzupełniającym. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...][...] Kurator Oświaty, działając na podstawie art. 34 ust. 1 w związku z art. 31 ust 5 lit a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) w związku z art. 2c ust. 4 powołanej ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r., polecił wszczęcie – w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji - procedury przekształcenia przewidzianych do likwidacji z dniem 1 września 2006 r. następujących techników dla dorosłych: - Technikum [...] dla Dorosłych Zaocznego, - Technikum [...] dla Dorosłych Zaocznego, - Technikum [...] dla Dorosłych Zaocznego, - Technikum [...] dla Dorosłych Zaocznego, - Technikum [...] dla Dorosłych Zaocznego, - Technikum [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że stanowisko organu prowadzącego szkoły przewidujące powrót do sprawy likwidacji przedmiotowych szkół w 2006 roku jest sprzeczne z art. 2c ust. 4 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. Zgodnie z tym przepisem z dniem 1 września 2004 r. organy prowadzące dotychczasowe licea i technika na podbudowie programowej szkoły zasadniczej oraz dotychczasowe szkoły ponadpodstawowe dla dorosłych mają obowiązek przekształcić je w szkoły ponadgimnazjalne odpowiednich typów. Przepisu tego nie stosuje się tylko w przypadku, gdy organ prowadzący dotychczasową szkołę ponadpodstawową postanowił o jej stopniowej likwidacji. Do tych szkół nie powinno się jednak prowadzić rekrutacji, bowiem stopniowa likwidacja szkół dla dorosłych na podbudowie programowej szkoły zasadniczej powinna się rozpocząć z dniem 1 września 2004 r., a więc bez naboru na rok szkolny 2004/2005. Wobec faktu dokonania naboru szkoły powinny zostać przekształcone w szkoły ponadgimnazjalne na podbudowie programowej zasadniczej szkoły zawodowej. Od decyzji [...] Kuratora Oświaty odwołało się Miasto B. podnosząc, że rozwiązanie, jakie przyjęło w zakresie realizacji reformy ustroju szkół, nie pozostaje w sprzeczności z ustawą z dnia 8 stycznia 1999 r. Wskazało na art. 2c ust. 6 tej ustawy stanowiący, iż przepisów nakładających obowiązek przekształcenia szkół (art. 2c ust. 4) nie stosuje się, jeżeli organ prowadzący dotychczasową szkołę ponadpodstawową postanowił o jej stopniowej likwidacji. Przepis ten nie określa daty, z którą ma nastąpić rozpoczęcie stopniowej likwidacji szkół. Projektując całościowo w lutym 2004 roku nową sieć szkół publicznych na podbudowie szkoły zasadniczej organ prowadzący uwzględnił szkoły zaoczne przedstawiając je do stopniowej likwidacji od dnia 1 września 2006 r. Rozwiązanie to jest zgodne z brzmieniem art. 2b ust. 1 i 2 stanowiącym, że w przypadku szkół dla dorosłych – techników oraz liceów na podbudowie szkoły zasadniczej klasę pierwszą likwiduje się dopiero z dniem 1 września 2006 roku. Ponadto za słusznością przyjętego rozwiązania przemawia art. 6c ustawy, zgodnie z którym w przypadku postawienia w stan likwidacji dotychczasowej szkoły ponadpodstawowej, do czasu zakończenia cyklu kształcenia przez wszystkie klasy, szkoła ta działa zgodnie z przepisami dotyczącymi dotychczasowych szkół ponadpodstawowych. Prowadzący szkołę zachował zatem sześciomiesięczny termin dla powiadomienia kuratora oświaty o zamiarze likwidacji szkoły, o którym mowa w art. 59 ustawy o systemie oświaty. Odwołujący się podniósł ponadto, iż decyzja została skierowana do niewłaściwego podmiotu, bowiem Prezydent Miasta B. nie jest organem prowadzącym szkoły, a tylko organem wykonawczym Miasta. Przekształcenie szkół należy natomiast do kompetencji Rady Miejskiej B., stosownie do art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Minister Edukacji Narodowej i Sportu decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] listopada 2004 r. Organ odwoławczy uznał, że z przepisu art. 2c ust. 4 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. wynika, iż organy prowadzące dotychczasowe licea i technika na podbudowie programowej szkoły zasadniczej oraz dotychczasowe szkoły ponadpodstawowe dla dorosłych mają obowiązek przekształcić je z dniem 1 września 2004 r. w szkoły ponadgimnazjalne, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a-f ustawy o systemie oświaty, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, powiatowego urzędu pracy i rady zatrudnienia odpowiednio powiatowej lub wojewódzkiej. Przepisu art. 2c ust. 4 nie stosuje się tylko wtedy, gdy organ prowadzący dotychczasową szkołę ponadpodstawową dla dorosłych postanowił o jej stopniowej likwidacji, tzn. podjął uchwałę o likwidacji szkoły. Z powyższego wynika, że do dnia 1 września 2004 r. konieczne było dokonanie wyboru jednego z przewidzianych ustawą rozwiązań. W przedmiotowej sprawie nie doszło do podjęcia uchwały o likwidacji szkół, wobec czego organ prowadzący ma obowiązek przekształcić technika dla dorosłych, o których mowa w decyzji [...] Kuratora Oświaty, w szkoły ponadgimnazjalne. Organ odwoławczy nie uznał również za uzasadniony zarzut skierowania zaskarżonej decyzji do organu niewłaściwego w sprawie wyjaśniając, że na mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do Rady Miejskiej należy podjęcie uchwały o przekształceniu szkół, natomiast w postępowaniu administracyjnym do występowania w imieniu Miasta B. upoważniony jest Prezydent jako osoba reprezentująca Miasto. Na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu Miasto B. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 2c ust. 6 w związku z art. 2b oraz art. 6c ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. przez nakazanie wszczęcia procedury przekształcenia szkół przewidzianych do stopniowej likwidacji z dniem 1 września 2006 r., art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty przez nieuwzględnienie argumentów przedstawianych przez skarżącego w kwestii zapewnienia możliwości kontynuowania nauki przez uczniów szkoły objętej zamiarem likwidacji, art. 29 kpa w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty przez skierowanie decyzji do niewłaściwego podmiotu, a także art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 36 § 1 kpa przez niedotrzymanie ustawowego terminu załatwienia sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa. Strona skarżąca twierdzi, iż przyjęte przez Miasto B. rozwiązanie jest zgodne z przepisami ustawy – przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego. Projektując w lutym 2004 r. całościowo nową sieć szkół publicznych kształcących na podbudowie szkoły zasadniczej organ prowadzący uwzględnił szkoły zaoczne przedstawiając je do stopniowej likwidacji z datą jej rozpoczęcia 1 września 2006 r. Za słusznością takiego rozstrzygnięcia przemawia art 2b jak i art. 6c powołanej ustawy. W świetle art. 2b ust. 1 w przypadku szkół dla dorosłych techników oraz liceów na podbudowie programowej szkoły zasadniczej klasę pierwszą likwiduje się dopiero z dniem 1 września 2006 r., zatem ta data staje się właściwą do rozpoczęcia likwidacji technikum zaocznego na podbudowie szkoły zawodowej. Przepis zaś art. 6c stanowi, że w przypadku postawienia dotychczasowej szkoły ponadpodstawowej w stan likwidacji, do czasu zakończenia cyklu kształcenia przez wszystkie klasy, szkoła ta działa zgodnie z przepisami dotyczącymi dotychczasowych szkół ponadpodstawowych. W świetle art. 59 ustawy o systemie oświaty, dotyczącego obowiązku powiadomienia kuratora oświaty o zamiarze likwidacji szkoły co najmniej na 6 miesięcy przed terminem jej likwidacji, nie ma przeciwwskazań, aby decyzja taka mogła być podjęta – jak w tym przypadku - wcześniej niż pół roku naprzód. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podtrzymując argumentację uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, choć z innych przyczyn niż w niej powołane. Przedmiotem oceny Sądu jest ostateczna decyzja Ministra Edukacji Narodowej i Sportu utrzymująca w mocy decyzję [...] Kuratora Oświaty w B. wydaną w trybie art. 34 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy organ prowadzący szkołę prowadzi swoją działalność z naruszeniem prawa, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może polecić, w drodze decyzji, usunięcie naruszenia w wyznaczonym terminie. W rozpoznawanej sprawie [...] Kurator Oświaty wydał w dniu [...] listopada 2004 r. decyzję nakazującą Miastu B. wszczęcie, w terminie 14-dniowym, procedury przekształcenia wskazanych w niej szkół w trybie art. 2c ust. 4 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. Decyzję tę utrzymał w mocy Minister Edukacji Narodowej i Sportu. Organy uznały, że niepostanowienie we właściwym trybie, tj. niepodjęcie przez Radę Miejską B., przed dniem 1 września 2004 r., uchwały w przedmiocie przekształcenia przedmiotowych szkół stosownie do art. 2c ust. 4, albo w przedmiocie ich stopniowej likwidacji, o której mowa w ust. 6, narusza te przepisy. Stanowiska tego nie sposób zakwestionować, bowiem jest ono zgodne z treścią powołanych przepisów. Z art. 2c ust. 4 ustawy wynika bowiem jednoznacznie, że organy prowadzące dotychczasowe licea i technika na podbudowie programowej szkoły zasadniczej oraz dotychczasowe szkoły ponadpodstawowe dla dorosłych miały obowiązek przekształcić je z dniem 1 września 2004 r. w szkoły ponadgimnazjalne, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a-f ustawy o systemie oświaty, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, powiatowego urzędu pracy i rady zatrudnienia - odpowiednio powiatowej lub wojewódzkiej. Obowiązek ten był wyłączony jedynie w przypadku, gdy organ prowadzący dotychczasową szkołę ponadpodstawową dla dorosłych postanowił o jej stopniowej likwidacji. Nie ulega wątpliwości, że chodzi o postanowienie podjęte w trybie przewidzianym prawem, co oznacza, że w przypadku, gdy organem prowadzącym szkołę jest gmina, postanowienie - i to zarówno w sprawie przekształcenia, jak i w stopniowej likwidacji szkoły - następuje w drodze uchwały rady gminy. Wybór odpowiedniego rozwiązania i podjęcie stosownej uchwały powinno nastąpić do dnia 1 września 2004 r. Odrębną kwestią jest, iż w przypadku podjęcia uchwały o stopniowej likwidacji szkół jej realizacja następuje zgodnie z art. 2b, tj. poprzez likwidację z dniem 1 września 2006r. klasy pierwszej, a w latach następnych – kolejnych klas. Z tym trybem nie pozostaje w sprzeczności przepis art. 6c, na który powołuje się strona skarżąca. Do czasu zakończenia cyklu kształcenia przez wszystkie klasy, szkoła postawiona w stan stopniowej likwidacji działa zgodnie z przepisami dotyczącymi dotychczasowych szkół ponadpodstawowych. W niniejszej sprawie do dnia 1 września 2004 r. konieczne było zatem dokonanie wyboru jednego z przewidzianych ustawą rozwiązań. Do tego jednak nie doszło, co uzasadniało zarzut naruszenia ustawy. Odrębnym, istotnym zagadnieniem była jednak dopuszczalność zobowiązania Miasta B. przez [...] Kuratora Oświaty, decyzją wydaną w dniu [...] listopada 2004 r., do wszczęcia - w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji - procedury przekształcenia przedmiotowych szkół na podstawie art. 2c ust. 4 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. Zważywszy na bezwzględny, obligatoryjny charakter obowiązku przekształcenia szkół zawartego w treści powołanego przepisu, w tym w szczególności na datę wykonania tego obowiązku - 1 września 2004 r., decyzja [...] Kuratora Oświaty była w dniu jej wydania niewykonalna; upłynął już bowiem określony w przepisie termin. Niewykonalność decyzji ma przy tym charakter trwały, bowiem termin ten jest niemożliwy do przywrócenia. Powyższe skutkuje nieważnością podjętej decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Skutkiem tym objęta jest również decyzja organu odwoławczego, bowiem z dniem jej doręczenia stronie rozpoczął bieg 14-dniowy termin realizacji przekształcenia szkół. Tym samym więc wadą określoną art. 156 § 1 pkt 5 kpa dotknięta jest również ta decyzja. Sąd nie podzielił poglądu strony skarżącej co do skierowania decyzji do niewłaściwego podmiotu, całkowicie zgadzając się w tym względzie ze stanowiskiem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Sąd nie uznał również za uzasadniony zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, bowiem przepis ten w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania. Poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje także zarzut uchybienia przez organ odwoławczy przepisom art. 35 i 36 kpa, ponieważ zwalczanie opieszałości w załatwianiu sprawy przez organy administracji publicznej następuje w odrębnym trybie, przewidzianym w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.