I SA/Wa 739/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Bogdan Wolski Protokolant Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy M. na postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] wydane przez Dyrektora [...], działającego z upoważnienia Starosty P., w przedmiocie przekazania według właściwości podania [...] S.A. w T. Oddział [...] z siedzibą w P. do rozpatrzenia według właściwości przez Wójta Gminy M., stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Dyrektor Oddziału [...] S.A. w T. Oddział [...] zwrócił się z prośbą do Starosty P. o sprostowanie decyzji podziałowej działki nr [..] położonej w M., gmina M. Podział przedmiotowej działki został zatwierdzony decyzją Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] września 1995 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. działający z upoważnienia Starosty P. Dyrektor [...] przekazał według właściwości podanie [...] S.A do rozpatrzenia przez Wójta Gminy M. Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. Wójt Gminy M. złożył zażalenie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji lub o zmianę zaskarżonego postanowienia i przekazanie zgodnie z właściwością Wojewodzie [...]. Skarżący podniósł, że stanowisko Starosty zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest niesłuszne. Powołany bowiem przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. i dotyczy właściwości organów samorządowych do orzekania w sprawie podziału nieruchomości w postępowaniu zwykłym, będącym w toku lub wszczętym po dniu 1 stycznia 1998 r. Żadna z tych sytuacji nie ma miejsca w spornej sprawie, a właściwym do rozpoznania sprawy jest Wojewoda [...]. Ponadto braki w przekazanej przez Starostę dokumentacji uniemożliwiają dokładne zapoznanie się z nieprawidłowościami w decyzji i ich oceną. Po zapoznaniu się z treścią złożonego zażalenia organ odwoławczy stwierdził jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu zajętego stanowiska wyjaśnił, że zgodnie z art. 134 kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kontrola dopuszczalności odwołania (zażalenia) jest pierwszą czynnością, jaką podejmuje organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania (zażalenia). Niedopuszczalność może występować z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) z przyczyn z przyczyn przedmiotowych występuje w takich sytuacjach jak np. brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) z przyczyn podmiotowych obejmuje np. przypadki, gdy odwołanie lub zażalenie zostało wniesione bądź przez osobę niemającą do tego legitymacji, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Odwołanie jest niedopuszczalne także, gdy wnosi je osoba nieuprawniona, a więc osoba nie będąca stroną w sprawie; osoba, która nie jest statutowym przedstawicielem organizacji społecznej będącej stroną lub uczestniczącej w postępowaniu " na prawach strony" itd. W przedmiotowej sprawie wniesienie zażalenia jest niedopuszczalne z przyczyny podmiotowej, tj. braku przymiotu strony w przypadku Wójta Gminy M. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawach indywidualnych z zakresu administracji ogólnej, a dotyczących osób trzecich, gminie nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, chyba że zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę interesu prawnego gminy, a także że ze względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym, gmina nie jest stroną postępowania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, której rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej ma dokonać organ tej gminy. Organ administracji, któremu zostało przekazane podanie, nie jest uprawniony do wniesienia zażalenia na postanowienie o przekazaniu podania. Organ, któremu przekazano podanie, nie może wydać postanowienia o zwróceniu sprawy organowi przekazującemu jako organowi właściwemu, ponieważ organ, któremu w trybie art. 65 § 1 kpa zostało przekazane podanie, jest związany treścią postanowienia (art. 110 w związku z art. 126, zob. teza pierwsza postanowienia NSA z 27 kwietnia 2007 r., II OW 10/07, Lex Polonica nr 1861725 - LEX nr 329139; postanowienie NSA z 12 sierpnia 2005 r., II OW 34/05, Lex Polonica nr 405326 - ONSA WSA 2006, nr 2, poz. 40).Organ odwoławczy, rozpatrując kwestię dopuszczalności odwołania (zażalenia), nie jest uprawniony do merytorycznej oceny sprawy, w której wniesiono to odwołanie (zażalenie). Ocena taka jest możliwa dopiero po stwierdzeniu, że odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne (wyrok NSA OZ w Katowicach z 3 listopada 1998 r., I SA/Ka 361/97; wyrok NSA z 27 maja 1998 r., I SA 1927/97). W konsekwencji powyższego w ocenie organu odwoławczego zażalenie Wójta Gminy M. uznać należało za niedopuszczalne. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Wójt Gminy M. W szczegółowym uzasadnieniu zarzucił zaskarżonemu postanowieniu: - błędną i dowolną wykładnię przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, tj. zasad wynikających z tej ustawy, w szczególności zasady pisemności (art. 14), zasady udzielania informacji stronom i innym uczestnikom postępowania (art. 9, art. 11) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa - staranne utrwalenie czynności dowodowych w określony sposób na piśmie, aby uniknąć zarzutu stronniczości (art. 8) oraz art. 28 kpa poprzez dopuszczenie do udziału w sprawie osoby bez legitymacji procesowej i art. 113 kpa poprzez brak oceny merytorycznej sprawy, - naruszenie art. 96 ust. 1 w zw. z art. 242 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 1071, ze zm.), poprzez przyjęcie, że art. 96 ust. 1 ma zastosowanie, mimo że zgodnie z przepisem intertemporalnym (art. 242 ww. ustawy) właściwym do rozpoznania sprawy jest Wojewoda [...]. Ponadto w ocenie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze swoim postępowaniem dopuściło się podanych uchybień, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia wskazującego na stronniczość Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które nie wytknęło żadnych uchybień Starosty w załatwieniu sprawy, natomiast Gminie niedopuszczalność zażalenia, które zostało podpisane przez podmiot do tego uprawniony zgodnie z pouczeniem Starosty zawartym w postanowieniu o możliwości złożenia zażalenia, z którego to pouczenia Wójt Gminy skorzystał. Postanowieniu skarżący zarzucił brak oceny merytorycznej sprawy, niezbadanie czy żądanie Spółki podlega art. 113 kpa, niezbadanie czy przedmiot - decyzja podziałowa z uwagi na upływ czasu jest możliwa do naprawienia i w jakim trybie (z uwagi na wielokrotne późniejsze podziały geodezyjne i zmiany właścicielskie), umożliwienie Staroście "podłożenia" do dokumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego brakującej decyzji podziałowej (dowód - kserokopia decyzji uzyskanej w Samorządowym Kolegium Odwoławczym z adnotacjami: Faks z [...].02.2010 r. ,od : Starostwo Powiatowe), bez uprzedniego pisemnego wezwania Starosty do uzupełnienia, niepowiadomienie Wójta Gminy o powyższym fakcie, brak w dokumentacji zwrotnego poświadczenia odbioru pisma, kiedy Starosta otrzymał od Gminy zażalenie celem przekazania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W ocenie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych, nie rozpatrując jednocześnie przyczyn przedmiotowych. Wnioskodawca złożył wniosek, a nie wykazał legitymacji do występowania na prawach strony zarówno dla siebie, jak i upoważnienia dla osób, które podpisały wniosek, nie wykazał przedmiotu zaskarżenia - prawomocnej decyzji podziałowej z okrągłą pieczęcią Urzędu Rejonowego w P. - umożliwiającej wpis do księgi wieczystej - którą można otrzymać w postaci odpisu z Sądu Rejonowego w P. W ocenie skarżącego wymienione uchybienia doprowadziły w konsekwencji do wydania błędnego postanowienia w dniu [...] lutego 2010 r. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia Wójta Gminy na wydane postanowienie Starosty P., mimo że zostały spełnione wszelkie przesłanki przewidziane w wyżej powołanych przepisach. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej przez nieuprawniony podmiot oraz w całości podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podkreślić należy, ze w rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest wyłącznie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., wydane na podstawie powołanego art. 134 kpa, stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie w sprawie przekazania zgodnie z kompetencjami podania [...] S.A. w T. Oddział [...] do rozpatrzenia według właściwości przez Wójta Gminy M. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują wyczerpująco postępowania zażaleniowego i w tym zakresie odsyłają do odpowiedniego stosowania do przepisów dotyczących odwołania, o czym stanowi art. 144 kpa. Stosownie do art. 134 kpa w związku z art. 144 kpa organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym jest zobligowany ustalić, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać między innymi z przyczyn o charakterze podmiotowym. Z taką sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy środek zaskarżenia został wniesiony przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia tego środka. Zgodnie z art. 19 kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, co nakłada na organy obowiązek badania swoje właściwości w każdym stadium postępowania. Przed wszczęciem postępowania z urzędu organ bada swoją właściwość, nie podejmując czynności w razie wyniku negatywnego. Przy wszczęciu postępowania na żądanie strony, w razie wyniku negatywnego takiego badania organ przekazuje podanie zgodnie z przepisami art. 65 § 1 lub art. 66 § 1 i § 3 kpa (B. Adamiak, [w:] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 7. wyd., Warszawa 2005, s. 126-127). Zgodnie z art. 65 § 1 kpa jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Podkreślić należy przy tym, że zażalenie na postanowienie wydane w trybie art. 65 § 1 kpa wnieść może jedynie podmiot, który był nadawcą pisma, a nie organ, któremu pismo to zostało przekazane. Oznacza to, że prawidłowo organ odwoławczy uznał, że skarżący nie posiada w niniejszej sprawie przymiotu strony postępowania odwoławczego, na podstawie art. 28 kpa. Dodać należy, że z art. 65 § 1 kpa wynika, że "podanie", o którym mowa w tym przepisie (a nie sprawa), przekazywane jest "organowi właściwemu", którym może być każdy organ, o którym mowa w art. 5 § 2 pkt 3-6 kpa, a nie tylko organ administracji publicznej (art. 5 § 2 pkt 3 kpa). Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela pogląd przedstawiony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 sierpnia 2005 r. (sygn. akt II OW 34/05, publ. ONSA 2006/2/40), że organ, któremu w trybie art. 65 § 1 kpa zostało przekazane podanie, jest związany treścią postanowienia (art. 110 w związku z art. 126 kpa). Obalenie mocy wiążącej takiego postanowienia może nastąpić w drodze sporu kompetencyjnego (na zasadach wynikających z art. 22 kpa) lub w trybach nadzwyczajnych. Istotą zatem postępowania o przekazanie podania do rozpatrzenia organowi właściwemu przez organ, który uznał się niewłaściwy, jest wiążące stwierdzenie braku właściwości do załatwienia sprawy przez organ przekazujący i wskazanie organu administracji, który powinien sprawę załatwić. Dlatego też po wydaniu postanowienia na podstawie art. 65 § 1 kpa niezależnie od tego, który organ jest właściwy w sprawie, organy nie mogą wielokrotnie przekazywać sobie wzajemnie sprawy do załatwienia. Organ, do którego przekazano sprawę na podstawie wyżej wymienionego przepisu, jeżeli uważa, że nie jest właściwym do załatwienia sprawy, powinien wystąpić z wnioskiem o rozstrzygnięciem sporu kompetencyjnego. Nie jest natomiast uprawniony do wniesienia zażalenia na postanowienie o przekazaniu sprawy według właściwości. Powyższy pogląd znajduje również odzwierciedlenie w ugruntowanej już w tej mierze linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1757/06 (Lex 308137), postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OW 10/07). Oznacza to, że w niniejszej sprawie skarżący bezpodstawnie zdaniem Sądu uznał, że posiada przymiot strony legitymowanej do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 65 § 1 kpa. Stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie znajduje zatem pełne oparcie w analizowanych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na postawione w złożonej skardze zarzuty wyjaśnić również należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw organowi odwoławczemu, gdy zażalenie nie pochodzi od uprawnionej strony, na prowadzenie postępowania odwoławczego i rozpatrzenia sprawy co do istoty. Dlatego też postawione w tym zakresie zarzuty skargi uznać należy za nieznajdujące podstawy prawnej. Podsumowując Sąd orzekający uznał, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału wskazuje na całkowitą niezasadność skargi. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy dokładnie i prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosował przepisy procedury administracyjnej. Powody podjętego rozstrzygnięcia organ wyczerpująco przedstawił w uzasadnieniu wydanego postanowienia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.