I SA/Wa 743/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Izabela Ostrowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) – dalej zwanej, "k.p.a." oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) - dalej zwanej "u.g.n." po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Starosty P. z dnia [...] Nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę ewid. nr [...], położoną w obrębie K. gm. P., o pow. [...] ha, zajętą pod drogę wojewódzką, stanowiącą własność Województwa [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: A. K. wnioskiem z dnia [...] wniósł o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie K., gm. P., oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków nr [...], wydzieloną pod drogę wojewódzką. Starosta P. decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 98 ust. 1 i ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art.130 ust. 1 i ust. 2, art. 132 ust. 1a i ust. 2 i art. 134 u.g.n. oraz art. 104 k.p.a., po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku ustalił, że: 1. odszkodowanie za nieruchomość stanowiącą działkę ewid. nr [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie K., gm. P., zajętą pod drogę wojewódzką, stanowiącą własność Województwa [...], uregulowaną w księdze wieczystej [...] na rzecz A. T. K. wynosi [...] zł. 2. do zapłaty odszkodowania określonego w punkcie 1 zobowiązane jest Województwo [...]. 3. zapłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna na wskazany przez stronę rachunek bankowy. 4. do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego. Odwołanie od wskazanej wyżej decyzji wniósł [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a u.g.n. po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, na następujące ustalenia faktyczne: Wójt Gminy P. ostateczną decyzją z dnia [...] nr [...] działając na wniosek właściciela zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie K. gm. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, o uregulowanym stanie prawnym w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P., w wyniku którego powstała m in. działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha wydzielona pod poszerzenie drogi wojewódzkiej nr [...]. Wartość 1 m2 działki nr [...] o pow. [...] m2 wynosi [...] zł, co razem dało sumę [...] zł. Następnie pismem z dnia [...] A.K. zwrócił się do Urzędu [...] o niezwłoczne wyznaczenie terminu spotkania celem uzgodnienia wysokości odszkodowania za działkę wydzieloną pod poszerzenie drogi wojewódzkiej. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie Departament Nieruchomości i Infrastruktury Urzędu [...] w piśmie z dnia [...] poinformował, iż wnioski o wypłatę odszkodowania rozpatrywane są zgodnie z kolejnością ich wpływu, oraz że wniosek Pana A. K. został zarejestrowany pod numerem [...], w związku z powyższym o terminie negocjacji wnioskodawca zostanie powiadomiony odrębnym pismem. Pismem z dnia [...] A. K. ponownie zwrócił się o niezwłoczne powiadomienie o terminie uzgodnień w sprawie ustalenia odszkodowania, jednocześnie stwierdzając, iż jeżeli z winy Urzędu do takiego uzgodnienia nie dojdzie w rozsądnym terminie będzie zmuszony wnioskować o ustalenie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. W piśmie z dnia [...] Departament Nieruchomości i Infrastruktury Urzędu [...] ponownie stwierdził, iż negocjacje przeprowadzane są sukcesywnie w ciągu każdego roku zgodnie z kolejnością wpływających wniosków w związku z czym o terminie negocjacji A. K. zostanie powiadomiony odrębnym pismem. Następnie organ, powołując się na art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. wskazał, że przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania na rzecz właściciela bądź użytkownika wieczystego za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest uznanie, że działki gruntu przejęte zostały pod drogę publiczną, a więc z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny musi wynikać, że konkretny grunt został na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego wydzielony pod drogę publiczną i w konsekwencji nastąpiło nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa własności tych działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Przedmiotowe działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. Prawo do odszkodowania, na mocy art. 98 ust. 3 u.g.n. powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Z tą bowiem datą działki gruntu wydzielone na wniosek właściciela pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządowych (art. 98 ust. 1 ustawy). Organ wskazał, że ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania może być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a właściwym organem albo - gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie - w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Organ wskazał również, że próby podejmowane przez byłego właściciela nieruchomości nawiązania negocjacji z Zarządem Województwa [...] zakończyły się negatywnie. Zarząd Województwa [...] nie podjął bowiem rokowań na wezwanie właściciela nieruchomości. W ocenie organu sytuacja, w której organ właściwy do przeprowadzenia "uzgodnień" nie wywiązuje się z nałożonych na niego obowiązków, może być utożsamiania z brakiem uzgodnienia, o jakim mowa w przepisie art. 98 ust. 3 u.g.n. Odpowiednio udokumentowane fakty podejmowanych prób nawiązania takich uzgodnień oraz brak porozumienia pomimo czynionych starań, należy uznać za materiał zastępujący protokół z uzgodnień. Sytuacja taka stwarza możliwość złożenia wniosku o odszkodowanie do starosty jako organu właściwego w tym przedmiocie. Organ wskazał, że powyższa ocena wynika również z najnowszego orzecznictwa sądowego, zgodnie z którym przez negatywny wynik rokowań należy rozumieć także brak reakcji drugiej strony na wezwanie, odmowę przystąpienia do rokowań lub inne działania obstrukcyjne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 07.03.2012 r. Sygn. akt IVSA/Po 1178/11). W ocenie organu z uwagi na to, że strony nie doszły do porozumienia w kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym zaistniała możliwość ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym. Organ uzasadniając decyzję w zakresie wysokości przyznanego odszkodowania wskazał, że zgodnie z art. 130 u.g.n. wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ugn ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn oraz standardami zawodowymi - art. 175 ust. 1 ugn. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia [...] jest zgodny z przepisami prawa obowiązującego w dacie jego wykonania. Ponadto operat szacunkowy został wykonany zgodnie z wymogami art. 175 ust. 1 ugn, w myśl którego rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do wykonania czynności szacowania nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję wniosło Województwo [...] (dalej zwane skarżącym), zarzucając zaskarżonej decyzji, naruszenie: a) art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną interpretację tj. uznanie za prawidłowe wszczęcie postępowania administracyjnego przez Starostę P. i wydanie decyzji bez przeprowadzenia wymaganych powyższym przepisem rokowań w drodze cywilnej w przedmiocie uzgodnienia wysokości odszkodowania za grunt przejęty pod drogę wojewódzką; b) naruszenie art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 kpa poprzez nie ustalenie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, nie rozpatrzenie w sposób wszechstronny i wyczerpujący całego materiału dowodowego, co spowodowało brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i błędne przyjęcie, że Województwo [...] nie wyraziło woli prowadzenia rokowań z wnioskodawcą. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Powołana w art. 98 ust. 3 regulacja statuuje zasadę, iż w sytuacji wydzielenia działek pod drogi publiczne, ich dotychczasowemu właścicielowi, (który utracił własność z mocy prawa z dniem uzyskania ostateczności przez decyzję o ich podziale) przysługuje odszkodowanie, które powinno być "uzgodnione" między nim a właściwym organem. Uzgodnienie wysokości odszkodowania ma zatem miejsce już po przejściu prawa własności na podmiot wymieniony w tym przepisie. Właściwym organem jest organ reprezentujący podmiot nabywający własność działek, a zatem może to być organ wykonawczy gminy – wójt, zarząd powiatu, zarząd województwa lub starosta reprezentujący interes Skarbu Państwa. Kwota odszkodowania jest zatem wynikiem negocjacji. Przeprowadzenie "uzgodnień" czy to z inicjatywy dotychczasowego właściciela, czy właściwego organu jest obligatoryjne. Dopiero w sytuacji nie dojścia do uzgodnienia, negatywny wynik negocjacji daje podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji, na zasadach obowiązujących przy wywłaszczeniu. Przepis art. 98 ust. 3 ww. ustawy przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. Przejście do etapu administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania zainicjowane wnioskiem A.K. z dnia [...] było w okolicznościach sprawy niniejszej uzasadnione, gdyż należy podzielić pogląd, że uznanie przez [...], iż negocjacje będą prowadzone w kolejności wpływu wniosku (w niniejszym przypadku nr [...]), przy założeniu, iż organ rozpoznaje rocznie około 30 wniosków, daje okres oczekiwania wynoszący prawie 6 lat, a to, oznacza de facto brak możliwości uzgodnienia wysokości odszkodowania w drodze negocjacji. Przeciwne stanowisko prowadziłoby w gruncie rzeczy do pozbawienia właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości prawa żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania w drodze administracyjnoprawnej za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną w jakimkolwiek rozsądnym terminie. Ponadto należy podkreślić, iż sukces negocjacji w sprawie ustalenia odszkodowania zależy od woli samych stron, zaś o negatywnym ich wyniku można mówić, gdy jedna ze stron nie wyraża zgody na dalsze ich prowadzenie. Wystąpienie przez jedną ze stron z wnioskiem o ustalenie odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego oznacza w istocie rezygnację z próby jego ustalenia w drodze zgodnego porozumienia stron (vide postanowienie NSA z 12.04.2013r. sygn. akt I OSK 596/13). Sytuacja, w której organ właściwy do przeprowadzenia "uzgodnień", jak w niniejszej sprawie Urząd [...], nie wywiązuje się z nałożonych na niego obowiązków, przez co należy rozumieć także sytuację wskazania nierealnego terminu przystąpienia do rokowań może być utożsamiania z brakiem uzgodnienia, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 zdanie trzecie ugn. Sam fakt reakcji właściwego organu na monity wnioskodawcy i odpowiedzi wskazujące, iż termin rokowań zostanie wskazany odrębnym pismem ze względu na długą listę oczekujących (przy założeniu , iż termin ten zostanie wyznaczony za kilka lat) nie może być w państwie prawa traktowane jako racjonalne działanie organu zmierzające do podjęcia rokowań. Odpowiednio udokumentowane fakty podejmowanych prób nawiązania takich uzgodnień (jak to miało miejsce w sprawie niniejszej) oraz brak porozumienia pomimo czynionych starań, należy uznać za materiał zastępujący protokół z uzgodnień. Sytuacja taka stwarza możliwość złożenia wniosku o odszkodowanie do starosty jako organu właściwego w sprawie, zgodnie z art. 4 pkt 9 b1 ugn, a w niniejszym przypadku do Starosty P. Wobec nieuzgodnienia przez strony wysokości odszkodowania, istniała konieczność przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zasadnie więc Starosta P. zgodnie z art. 130 u.g.n. ustalił wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ugn według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Wartość nieruchomości stanowiącą podstawę ustalenia odszkodowania, została ustalona zgodnie z wymogami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn oraz standardami zawodowymi - art. 175 ust. 1 ugn. Ustalona w ten sposób wysokość odszkodowania w kwocie [...] zł nie była kwestionowana przez wnioskodawcę. Mając powyższe na uwadze należy uznać zarzuty skargi za nieuzasadnione . Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).