I SA/Wa 744/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi S. Z.- A. A. Z. w [...], L. K.-P. - Cyrk "[...]"[...], M. Z. – A. A. A. "[...]" w [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zakazu organizowania objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego S. Z. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej L. K. -P. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego M. Z. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie zakazu organizowania objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt Prezydent Miasta [...] w § 1 zakazał organizowania przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt na terenach stanowiących mienie lub pozostających w zarządzie Miasta [...], którymi gospodaruje Prezydent Miasta [...], w szczególności poprzez: 1. odmowę zawierania umów dzierżawy lub udostępniania w jakiejkolwiek innej formie, 2. zakazanie promocji tego typu wydarzeń z wykorzystaniem majątku Miasta [...], 3. dystrybucji biletów na tego typu wydarzenia w jednostkach organizacyjnych gminy oraz za ich pośrednictwem. W związku z powyższym zarządzeniem, prowadzący działalność gospodarczą – cyrkową: S. Z., M. Z. oraz L. K. P. pismem z [...] marca 2016 r. wezwali Prezydenta Miasta [...], w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. – o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446), do usunięcia naruszenia prawa. Następnie wyżej wymienieni wnieśli do tutejszego sądu skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] zarzucając mu: 1) naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP poprzez przeprowadzenie procesu prawodawczego w sprawie wydania zarządzenia bez umożliwienia im wypowiedzenia się w kwestiach dotyczących ich praw podstawowych pomimo, że istniała możliwość dobrowolnego zastosowania przez Prezydenta Miasta [...] procedury wskazanej w § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283). Brak zaś stanowiska przedsiębiorców cyrkowych oraz nieustalenie stanu faktycznego w zakresie metod treningu, utrzymania i transportu zwierząt cyrkowych miał ich zdaniem istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie zaskarżonego Zarządzenia ingerującego bezpośrednio w przyznane przedsiębiorcom wcześniej prawa z pominięciem stanowiska jakiegokolwiek przedsiębiorcy organizującego przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt oraz bez zasięgnięcia opinii powiatowych lekarzy weterynarii. Zarzucili jednocześnie naruszenie poprzez niezastosowanie per analogiam legis art. art.: 7, 8, 9, 10, 19 i 20 k.p.a. - w związku z brakiem właściwości w obszarze nadzoru weterynaryjnego, oraz art. 28 k.p.a i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w związku z brakiem uzasadnienie zarządzenia, a także naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności jej art. 5a - poprzez nieprzeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami gminy, jej art. 6 - w związku z brakiem właściwości Prezydenta Miasta [...] w obszarze nadzoru weterynaryjnego; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez: a. niezastosowanie art. 7, art. 8 ust. 2, art. 2 oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 2 oraz art. 73 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że przepisy te nie obowiązują Prezydenta Miasta [...] w przypadku doboru kryteriów gospodarowania nieruchomościami miejskimi i Skarbu Państwa; b. niezastosowanie art. 49 oraz art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej; c. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 12, art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147), oraz w zw. z art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 584) i art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856) z uwagi na naruszenie zasad prawidłowej gospodarki nieruchomościami i błędną ich wykładnię poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta [...] jest uprawniony do kierowania się przy gospodarowaniu mieniem komunalnym kryterium, czy najemca nieruchomości miejskiej lub Skarbu Państwa prezentuje w swoich legalnych przedstawieniach cyrkowych zwierzęta, podczas gdy art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że nawet "właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa"; d. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 10 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta [...] posiada władzę ustawodawczą w zakresie rozstrzygania o działalności gospodarczej przedsiębiorców cyrkowych i ponadto jest właściwy w sprawach objętych właściwością administracji rządowej tj. art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 4 i art. 28 ust. 1 pkt 1 oraz 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 543), a w wyniku tego naruszenie w szczególności art. 5, art. 8 oraz art. 9, a także art. 24i oraz art. 24j ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2014 r., poz. 1539 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1077). W oparciu o tak sformułowane zarzuty rozwinięte w obszernych motywach skargi, wnieśli oni o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze zawarty został nadto wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Związku [...]. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej odrzucenie podnosząc, ze zakwestionowane zarządzenie nie zostało podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej. Na wypadek nie podzielenia tej argumentacji wnosił o oddalenie skargi z tego względu, że skarżący nie legitymują się interesem prawnym uprawniającym ich do zaskarżenia zarządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2016 r. odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Związku [...]. Postanowienie to, na skutek zażalenia Związku [...], zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OZ 1205/16, a ww. Związek został dopuszczony do udziału w sprawie. W postanowieniu tym Naczelny Sąd Administracyjny zwracał jednocześnie uwagę, że zaskarżony akt ma charakter administracyjnoprawny i podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Oddziaływuje on jednocześnie na sytuację prawną podmiotów organizujących wydarzenia związanych z organizowaniem i przeprowadzeniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Skarżący oraz uczestnik podtrzymali swoje stanowisko w pismach z dnia [...] lipca 2016 r., oraz [...] grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie poniesione w niej zarzuty są trafne. Na wstępie odnosząc się do kwestii oceny charakteru kwestionowanego zarządzenia Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] stycznia 2016 r., a co za tym idzie dopuszczalności skargi, zauważyć należy, iż to, ze stanowi ono akt podlegający kognicji sądu administracyjnego, przesądzone zostało w wydanym w sprawie postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2016 r. sygn. I OZ 1205/16, gdzie Sąd ów zwracał uwagę, iż ma on charakter administracyjnoprawny i podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Niezależnie od wynikającego z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." związania oceną prawną sformułowaną w uzasadnieniu tego postanowienia, za uznaniem powyższego zarządzenia za inny niż akt prawa miejscowego akt jednostki samorządowej z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., przemawia fakt, że choć będąc formalnie aktem wewnętrznie obowiązującym, w sposób władczy i bezpośredni oddziaływuje on na sytuację podmiotów zewnętrznych. A to poprzez jednostronne wykluczenie możliwości organizowania przez nie na określonych w zarządzeniu terenach przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, który to zakaz w praktyce realizowany ma być poprzez przykładowo wymienione w zarządzeniu działania takie jak: odmowa zawierania umów dzierżawy lub udostępniania gruntów w jakiejkolwiek innej formie, zakazanie promocji tego typu wydarzeń z wykorzystaniem majątku Miasta [...], zakaz dystrybucji biletów na tego typu wydarzenia w jednostkach organizacyjnych gminy oraz za ich pośrednictwem (por. § 1 zarządzenia). Kreuje ono zatem w sposób generalny i abstrakcyjny zasadę gospodarowania mieniem gminnym lub zarządzanym przez Prezydenta Miasta [...], co należy do sfery imperium, a nie jak wywodził organ w odpowiedzi na skargę sfery uprawnień właścicielskich jednostki samorządowej (dominium). W tej sytuacji wniosek o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z przyczyn przedmiotowych, jest zdaniem Sądu nieuprawniony. Z uwagi na ustanowiony w zarządzeniu zakaz organizowania na terenach gminnych oraz terenach pozostających w zarządzie Miasta [...] przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, jak też przewidzianą nim formę realizacji tego zakazu, prowadzącą do wyeliminowania grupę podmiotów prowadzących legalną działalność gospodarczą z samej możliwości ubiegania się o zawarcia umowy najmu czy dzierżawy tych nieruchomości, podmioty prowadzące tego rodzaju działalność gospodarczą są legitymowane do wniesienia skargi na to zarządzenie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tego rodzaju ograniczenia podmiotowe naruszają bowiem gwarantowaną Konstytucją RP zasadę wolności działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji), której ograniczenie jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji). Przepisy Konstytucji natomiast, po myśli jej art. 8 ust. 2 stosuje się bezpośrednio, co oznacza że normy w nich zawarte mogą stanowić (i w okolicznościach niniejszej sprawy stanowią) źródło interesu prawnego, którego naruszenie umożliwia skuteczne wywiedzenie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Zważyć zaś należy, że deklarowana w przywołanych przepisach Konstytucji wolność gospodarcza jest traktowana jako publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obwiązek państwa nienaruszania swobody działania podmiotów gospodarczych w sferze prowadzonej przez nie działalności gospodarczej (por. A.Walaszek-Pyzioł, Swoboda działalności gospodarczej, Kraków 1994 , s. 12; Z. Leoński, Rola materialnego prawa administracyjnego a ochrona praw jednostki, Poznań 1998, s. 97). Należy ono do kategorii praw negatywnych "wolnościowych", do istoty których należy posiadanie przez uprawnionego roszczenia do państwa zarówno o zaniechanie przez nie ingerencji w sferę uprzednio uznanej wolności, jak i o udzielenie ochrony przed niedozwoloną ingerencją innych podmiotów prawa w sferę wolności jednostki (W.Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 269). Taką natomiast ingerencję wywołuje niewątpliwie zaskarżone zarządzenie. Niezależnie od powyższego różnicując pod względem dostępności do gruntów publicznych podmioty prowadzące legalną działalność cyrkowa, na te które mogą ubiegać się o ich najem (dzierżawę) i te które tego prawa są pozbawione li tylko w oparciu o kryterium wykorzystywania w przedstawieniach zwierząt (a więc de facto prezentowany przezeń repertuar), Prezydent Miasta [...] naruszył ustanowiony w art. 32 ust. 2 Konstytucji zakaz dyskryminacji, którego istotą jest zakaz różnicowania sytuacji prawnej podmiotów charakteryzujące się wspólną cechą relewantną. Tą zaś w realiach rozpoznawanej sprawy jest wyłącznie prowadzenie legalnej działalności gospodarczej - cyrkowej. W konsekwencji zaś, naruszył także wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę, wedle której ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko gdy są konieczne w demokratycznym państwa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo praw innych osób. Jednocześnie kontrolowane zarządzenie, choć w sensie formalnym miało być aktem o charakterze wewnętrznie obowiązującym (skierowanym do jednostek podległych Prezydentowi Miasta [...]) - na co wskazują przywołane w jego podstawie przepisy art. 7 ust.1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, oraz art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujące zasady gospodarowania mieniem komunalnym oraz zakres zwierzchnictwa służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych - w istocie ze względu na redakcję § 1 posiada cechy właściwe dla aktu prawa miejscowego. Kreuje wszak normę prawną o charakterze generalnym i abstrakcyjnym obowiązującą na terenie gminy, sprowadzającą się do ogólnego zakazu organizacji widowisk cyrkowych z udziałem zwierząt. Kompetencje do wydania tego rodzaju aktów - abstrahując nawet od tego, że musza mieć umocowanie w ustawie - należą do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, a nie ich organów wykonawczych. Z tych wszystkich względów zgodzić się należy ze skarżącymi, że zarządzenie Prezydenta Miasta [...] narusza w sposób rażący art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a także art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, co prowadzić musi do jego eliminacji z obrotu prawnego. Za niezasadne Sąd uznał natomiast podniesione w skardze zarzuty odnoszące się naruszenia art. 49 oraz 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zarządzenie bowiem nie regulowało materii, którą można by traktować jako ograniczenie swobody przedsiębiorczości obywateli jednego Państwa Członkowskiego na terytorium innego Państwa Członkowskiego, nie ograniczał również swobody wykonywania usług przez podmioty z jednego Państwa Członkowskiego na terytorium innego Państwa Członkowskiego. Sąd nie podziela także zarzutu dotyczącego naruszenia procedury prawodawczej, bowiem zgodnie z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" określone w tym akcie wymagania znajdują odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego. Nie znajdują wreszcie uzasadnienia zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów k.p.a. Powołane bowiem w tym kontekście przepisy regulują postępowanie w sprawach wydawania indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej – przedmiotowa sprawa dotyczyła natomiast skargi na akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważności zaskarżonego aktu. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz każdego ze Skarżących zwrot uiszczonego wpisu sądowego oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego.