I SA/Wa 747/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi R.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R.O., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...], odmawiającą umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w kwocie [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., ustalił kwotę nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego przez R.O. w okresie od dnia [...] kwietnia 2008 r. do dnia [...] maja 2015 r. i zobowiązał R.O. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w kwocie [...] oraz odsetek ustawowych za opóźnienie. W dniu [...] sierpnia 2017 r. do Burmistrza Miasta i Gminy [...] wpłynął wniosek R.O. o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w łącznej kwocie [...]. Organ I instancji ustalił, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i ma ustalone prawo do renty w wysokości [...] miesięcznie. Nie posiada zasobów mających znaczną wartość materialną. Ustalono również, że strona ponosi miesięczne koszty związane z czynszem w wysokości [...], opłaty za gaz | w wysokości [...], opłaty za wodę w wysokości [...] oraz opłaty za zaległy czynsz w wysokości [...] miesięcznie. Łączne miesięczne obciążenie budżetu rodziny stanowi kwota [...]. Organ przywołał treść art. 30 ust. 1 i ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm., dalej jako ustawa) i wyjaśnił, że decyzja w zakresie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń pozostaje w sferze tzw. uznania administracyjnego i jest odstępstwem od ogólnej zasady. Tym samym umorzenie takich świadczeń dopuszczalne jest wyjątkowo i tylko wtedy gdy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej. Zdaniem organu, dochód ustalony na podstawie zeznań strony podczas przesłuchania w dniu [...] września 2017 r. i uwzględniony w podpisanym przez nią protokole wynoszący w przeliczeniu na jednego członka rodziny [...], mimo wszystko nie stanowi sytuacji "szczególnej", w konsekwencji nie daje organowi podstaw do zastosowania art 30 ust. 9 ustawy, bowiem sama trudna sytuacja materialna rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja wnioskodawcy będzie "szczególna" i to szczególna na tle uprawnionych do świadczeń rodzinnych a nie względem wszystkich innych rodzin. Strona podczas przesłuchania oświadczyła, że nie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej, ponieważ przekracza kryterium dochodowe. Organ wskazał, że w sytuacji, w której strona nie uzyskuje pomocy finansowej z pomocy społecznej, pomimo deklarowanej złej sytuacji materialnej rodziny nie występuje sytuacja zagrożenia bytu społecznego rodziny i poziom życia rodziny jest powyżej społecznego akceptowanego minimum. Organ wskazał, że bezspornym jest, iż strona nienależnie pobrała świadczenia rodzinne bowiem od dnia [...] kwietnia 2008 r. do dnia [...] maja 2015 r. nie spełniała kryteriów ustawowych do ich przyznania. Zarówno decyzja przyznająca prawo do zasiłku pielęgnacyjnego oraz pouczenia we wniosku zawierały informacje o obowiązku niezwłocznego informowania organu o zmianach mających wpływ na prawo do tego świadczenia wynikającego z art. 25 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Organ zauważył, że strona na etapie składania wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, który został przez nią własnoręcznie podpisany, została pouczona o braku możliwości jednoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Dodatkowo strona podpisała własnoręcznie zawarte we wniosku pouczenie, iż "osoba, której wniosek dotyczy, nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego". Organ wskazał, iż strona uzyskała prawo do dodatku pielęgnacyjnego z ZUS od [...] czerwca 2007 r, a więc w momencie składania wniosku i podpisywania oświadczenia taki dodatek już pobierała i mimo to nie zgłosiła tego faktu organowi. W tej sytuacji to zachowanie strony spowodowało powstanie kwoty nienależnie pobranych świadczeń. W ocenie organu, z tej też przyczyny wniosek strony nie może być uwzględniony, gdyż byłoby to sprzeczne z ogólnym interesem społecznym i nagradzałoby wnioskodawców, którzy pobrali świadczenia, a byli pouczeni o braku prawa do nich pobierania. Udzielanie ulg w postaci umarzania należności w racji swego uznaniowego charakteru jest instytucją wyjątkową, której zastosowanie winny uzasadniać szczególne okoliczności. Organ prowadzący postępowanie musi nadto wziąć pod uwagę słuszny interes publiczny, który w rzeczywistości stanowi interes budżetu państwa. Interes publiczny to nie tylko potrzeba zapewnienia maksymalnych dochodów w budżecie państwa, ale także prawidłowe ich wydatkowanie na pomoc osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej. W przypadku uwzględnienia wniosku strony byłoby to sprzeczne z interesem ogółu, gdyż w rzeczywistości wszyscy podatnicy zostaliby obciążeni kwotą nienależnie pobranych przez nią świadczeń. Organ wskazał, że strona ma możliwość zwrócenia nienależnie pobranych świadczeń w formie rat. Przy czym gdy znajdzie się w trudnej sytuacji w związku z regulowaniem kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych może zwrócić się do Ośrodka Pomocy Społecznej o pomoc finansową, gdzie w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie może być przyznany zasiłek celowy lub okresowy. Organ podał, iż zgodnie z art. 30 ust. 8 ustawy kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki naliczane są od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Łączna kwota odsetek wynosi na dzień wydania decyzji [...]. Organ zauważył, że powyższe stanowisko nie stanowi przeszkody do wniesienia wniosku o rozłożenie należności na raty, odroczenia terminu płatności lub ponownego wniosku o umorzenia należności w sytuacji, gdy ich zwrot przyczyni się do niemożności zaspokojenia potrzeb rodziny. Nie zgadzając się z powyższą decyzją R.O. wniosła odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 16 ust. 6-8 ustawy oraz wyjaśnił, że przepis art. 16 ust. 7 i 8 ustawy wszedł w życie w dniu 4 marca 2016 r. i został wprowadzony ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1302). Uchwalona zmiana wprowadza procedurę zwrotu nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego, w przypadku gdy organ rentowy przyzna za ten okres dodatek pielęgnacyjny i nakłada na Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz inne organy emerytalno-rentowe obowiązek pomniejszania emerytury lub renty o kwoty zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za okres, za który przyznano dodatek pielęgnacyjny. Wprowadzenie zaproponowanego rozwiązania pozwala w efektywny sposób wyegzekwować kwotę nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego, przede wszystkim z uwagi na pominięcie procedur związanych z wydaniem decyzji i ewentualną egzekucją administracyjną. Po wprowadzeniu tej zmiany organy emerytalno-rentowe, które przyznały dodatek pielęgnacyjny do emerytury lub renty, dokonywać będą pomniejszenia emerytury/renty o kwoty zasiłku pielęgnacyjnego, i w konsekwencji zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za ten sam okres, za który przyznano dodatek (na rachunek bankowy właściwego organu). W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji słusznie odmówił umorzenia nienależnie pobranego świadczeniu w formie zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż w tym stanie prawnym, to właściwy organ emerytalno-rentowy, a nie organ I instancji - będzie dokonywać - pomniejszenia emerytury lub renty, co wyklucza możliwość umorzenia świadczenia. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła R.O. W uzasadnieniu skargi wskazała, że przez to, iż nie została należycie poinformowana przez organy ZUS, które przyznają świadczenie pielęgnacyjne, jest zobowiązana do oddania kwoty [...], od której nadal rosną odsetki. Zaistniała sytuacji to nie jej wina. Skarżąca zaznaczyła, że w pismach kierowanych do SKO przedstawiała swoją sytuację zdrowotną i finansową, podkreślając, że jest po amputacji nogi z problemem zaprotezowania z powodu ciągłych ran na nodze. Wskazuje, jakie nieszczęście ma ją jeszcze spotkać, aby znalazła się w szczególnej sytuacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jako uzasadniona została uwzględniona w całości. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.) i stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, gdyż podjęte w sprawie rozstrzygnięcia w części odmawiającej umorzenia kwoty nienależenie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami wydane zostały z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, a to w związku z brakiem przyjęcia dla oceny w tym zakresie wniosku strony istotnych elementów stanu faktycznego objętych zakresem normatywnym art. 30 ust. 9 ustawy. Przywołany przepis stanowi, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji. Udzielenie ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń (poprzez ich umorzenie, rozłożenie na raty czy odroczenie płatności) oparte jest niewątpliwie, jak trafnie podniosło Kolegium, na uznaniu administracyjnym. Jednakże nie jest ono pozbawione jakichkolwiek ram prawnych. Bowiem kierunek i granice tego uznania - co uszło uwadze organów – wyznaczone zostały użytym w redakcji omawianego przepisu zwrotem "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące rodziny". Skoro zaś okoliczności te mają odnosić do rodziny, to rozważenie zasadności udzielenia przewidzianej w tym przepisie ulgi ograniczać się powinny do szczególnych okoliczności mających istotny wpływ na jej funkcjonowanie i aktualnej sytuacji życiowej wnioskodawczyni, a więc jej możliwości finansowych, posiadanych przezeń dóbr materialnych, stanu rodzinnego, stanu zdrowia członków rodziny, ich wieku itp. Poza zakresem objętym wyżej przywołanym sformułowaniem pozostają natomiast okoliczności, które spowodowały, że samo wypłacone świadczenie zostało uznane za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 u.ś.r. Te bowiem były istotne jedynie przy podejmowaniu decyzji o zakwalifikowaniu wypłaconych świadczeń jako świadczeń nienależnie pobranych. W myśl powołanego w zaskarżonej decyzji art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Przepis ten stanowił materialnoprawną podstawę decyzji wydanej przez organy rozpatrujące wniosek R.O. o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego wraz z ustawowymi odsetkami oraz rozłożenia na raty wymaganej spłaty. Zarzuty podniesione w skardze zmierzają do zakwestionowania przyjętej przez organy obu instancji interpretacji użytego w tym przepisie sformułowania: " szczególnie uzasadnione okoliczności". W ocenie Sądu przyjęta przez organy obu instancji wykładnia powołanego przepisu była błędna, prowadząc w konsekwencji do stwierdzenia, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Zaznaczyć trzeba, że dokonana przez organy interpretacja pojęcia "szczególnie uzasadnione okoliczności" nie wpisała się w nurt orzeczeń sądów administracyjnych, w których zgodnie przyjmuje się, że wyjątkowość sytuacji, do jakiej dochodzi przy zastosowaniu umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, nakazuje uwzględnić przede wszystkim cel regulacji przyjętej w art. 30 ust. 9 ustawy. Sąd wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 sierpnia 2016 r., I OSK 377/15 (CBOSA), wskazał, że chodzi tu przede wszystkim o sytuację, w której zachodzi duże prawdopodobieństwo, że natychmiastowa egzekucja nienależnie pobranego świadczenia mogłaby spowodować następstwa niedające się pogodzić z zasadą ochrony godności człowieka, w szczególności poprzez uniemożliwienie rodzinie świadczeniobiorcy funkcjonowania na poziomie minimum egzystencji. Sąd podziela pogląd, że niewystarczające dla umorzenia nienależnie pobranych świadczeń jest wykazanie złej sytuacji finansowej wnioskodawcy. Sytuacja wnioskodawcy musi więc być skrajna, wyjątkowa, obiektywnie uniemożliwiająca zwrot całego zadłużenia. Taka sytuacja zdaniem Sądu ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Słusznie zatem skarżąca zarzuciła organom administracji, że naruszyły art. 30 ust. 9 ustawy poprzez przyjęcie, że odmowa umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych nie narusza możliwości skarżącej do pokrycia jej niezbędnych potrzeb. W tym zakresie dokonana analiza sytuacji materialnej, życiowej, w kontekście potrzeb skarżącej, jak i jej rzeczywistych możliwości zwrotu pobranych nienależnie świadczeń nie uprawniała do przyjęcia, że odmowa umorzenia zadłużenia pozostawała w zgodzie z warunkami określonymi w tym przepisie. Zasadniczym powodem odmowy umorzenia świadczeń wskazywanym przez organy była okoliczność, że wnioskodawczyni ma możliwość zwrócenia nienależnie pobranych świadczeń w formie rat. Organ I instancji ustalił, a ustaleń tych nie zakwestionował organ II instancji, że dochód skarżącej wynosi [...]. z tytułu uzyskiwanej renty, natomiast jej miesięczne obciążenia to kwota [...], przy czym na obciążenia te składają się jedynie koszty czynszu, opłaty za wodę i gaz, organ nie ustalał kosztów wyżywienia czy leków, choć podał, że skarżąca nie posiada zasobów materialnych. Organ wyraźnie podkreślił natomiast okoliczność, że skarżąca nie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej, pomimo deklarowanej złej sytuacji materialnej. Organy obu instancji zupełnie pominęły niezwykle ważną, szczególną i wyjątkową dla oceny sytuacji wnioskodawczyni okoliczność, że Pani R.O. przeszła amputację nogi i doświadcza problemów z doborem protezy oraz długotrwałym leczeniem ran. Brak przywołania, zbadania i dokonania oceny powyższej okoliczności, oznacza, że organy przy ocenie zasadności żądania strony nie zastosowały kryteriów przewidzianych ustawą i nie rozpoznały właściwie sprawy, a podjęte przezeń rozstrzygnięcia - w części w jakiej nie uwzględniają tego żądania - noszą znamiona arbitralności, a tym samym naruszają w sposób mający wpływ na wynik sprawy art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i 11 k.p.a. oraz art. 30 ust. 9 u.ś.r. i z tego względu nie mogą się ostać. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę w zakresie dotyczącym umorzenia nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami, organ przede wszystkim winien się skoncentrować na ustaleniu czy po stronie skarżącej nie istnieje ryzyko, że egzekucja tej kwoty - także w warunkach rozłożenia jej na raty - doprowadzi do dalszego obniżenia standardu jej życia, przez co z kolei będzie ona zmuszona ubiegać się o finansowane przez Państwo świadczenia. Dokonując zatem oceny, czy w sprawie zaistniały " szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące rodziny" prowadzące do udzielenie ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń poprzez ich umorzenie, organ nie powinien abstrahować od tego czy ich egzekwowanie, nie doprowadzi do zagrożenia możliwości regulowania przez skarżącą choćby należności mieszkaniowych, co z kolei spowoduje narastanie długu czynszowego, a przez to dalsze jej ubożenie poprzez popadnięcie w tzw. spiralę zadłużenia. Podjęte zaś w efekcie tych rozważań rozstrzygnięcie sprawy uzasadni zgodnie z regułami ustanowionymi w art. 107 § 3 k.p.a.