I SA/Wa 750/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) asesor WSA Sławomir Antoniuk Protokolant Ewelina Ryszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2006 r. sprawy ze skargi A. P., H. T., M. S., M. R., J. R., I. R., B. R., E. K., A. N., M. O., H. K., M. K., J. K., K. W., K. K., Z. R., B. R., A. P., R. R., J. R., I. T., M. R., A. H., C. W., R. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o odmowie przyznania odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku A. P. oraz J. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] o odmowie uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r. odmawiającej przyznania odszkodowania za szkodę poniesioną wskutek wydania z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1960 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G., w rejonie ul. [...], o pow. [...] m2, stanowiącej własność A. S. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że w dniu [...] stycznia 2004 r. A. P., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A. P., K. D., B. R., I. R., M. K., J. K., K. W., M. O., B. O., E. K., A. N., K. K., H. K., Z. R., B. R., H. T., M. S., J. R., J. R., I. T., D. S. oraz R. R., złożył wniosek o uchylenie, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r. o odmowie przyznania odszkodowania i przyznanie odszkodowania na podstawie dołączonej opinii szacunkowej sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Minister Infrastruktury odmówił uchylenia wyżej wymienionej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o odmowie przyznania odszkodowania za szkodę poniesioną wskutek wydania z naruszeniem prawa orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano, że uchylenie powołanej decyzji jest niedopuszczalne, bowiem decyzja o odszkodowaniu, wydana na podstawie art. 160 § 4 k.p.a., ma charakter jednoinstancyjny. Oznacza to, że sprawa przyznania odszkodowania objęta tą decyzją może być następnie rozstrzygana tylko w postępowaniu przed sądem cywilnym. A. P. i J. R., działająca w imieniu pozostałych osób, wystąpili do Ministra Infrastruktury z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosków wskazano, iż brak jest podstaw do uznania, że postępowanie nadzwyczajne prowadzone w trybie art. 154 k.p.a. nie może mieć zastosowania do decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 160 § 5 k.p.a. Skoro taki zakaz nie został wyrażony wprost w treści przepisów art. 160 § 5 k.p.a., nie można go domniemywać, gdyż prowadziłby to do ustanawiania pozaustawowych przesłanek negatywnych wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Minister Infrastruktury, w wyniku rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując orzecznictwo sądów administracyjnych, uznał, że właściwe jest rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2004 r., iż do postępowania administracyjnego o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. nie mają zastosowania tryby postępowania nadzwyczajnego, tj. ani postępowanie w sprawie wznowienia postępowania odszkodowawczego, ani postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej, ani postępowanie mające na celu zmianę lub uchylenie decyzji odszkodowawczej na podstawie art. 154 k.p.a. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł A. P. w imieniu własnym oraz w imieniu pozostałych skarżących. W skardze wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym zostały naruszone przepisy art. art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. Podniósł ponadto, że organ wydając decyzję odmawiającą przyznania odszkodowania za grunty nie wyznaczył terminu do złożenia opinii szacunkowej, nie uprzedził o skutkach opóźnienia w złożeniu opinii, a także nie przedłużył terminu do przedstawienia opinii mimo wyjaśnień strony o wynikłych opóźnieniach. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę - pod względem zgodności z prawem - zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ze względu na to, że w rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że miało miejsce tego rodzaju naruszenie prawa, skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W rozpoznawanej sprawie Minister Infrastruktury, działając na podstawie przepisu art. 154 § 1 k.p.a., odmówił uchylania decyzji wydanej na podstawie art. 160 k.p.a. Wskazać należy, że przepis art. 154 § 1 k.p.a ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby można było wzruszyć decyzję ostateczną. Nie może ona, po pierwsze, tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania oraz za jej wzruszeniem muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Z użycia w przepisie spójnika "lub" wynika, że wystarczą racje interesu społecznego bądź tylko względy na słuszny, a więc kwalifikowany interes strony. Na podstawie art. 154 k.p.a. organ administracji publicznej orzeka na zasadzie uznania administracyjnego, co wynika z użycia w tym przepisie słowa "może". Do organu należy ocena tego, czy interes społeczny przemawia za wzruszeniem decyzji i do niego należy również ocena słuszności interesu strony. Chodzi tu bowiem o wiążącą ocenę skutków prawnych, które wywoła uchylenie lub zmiana decyzji. Wymaga to od organu respektowania postanowień art. 7 k.p.a. i pozytywnego załatwienia sprawy dla strony, jeżeli nie sprzeciwiają się temu konkretne racje interesu społecznego. W doktrynie, a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (por. B. Adamiak, K. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 676 i nast.). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że w świetle treści art. 154 zaskarżona decyzja jest wadliwa, albowiem podane w niej motywy odmowy uchylenia decyzji nie nawiązują do przesłanek "interesu społecznego" lub "słusznego interesu strony". Zgodzić się należy z twierdzeniem, że regulacja prawna zawarta w art. 160 k.p.a. stanowi samodzielną i wyłączną podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody spowodowane wydaniem decyzji nieważnej, której nieważność została stwierdzona. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 1996 r., sygn. akt IV.SAB.84/96, zgodnie z którym żaden przepis postępowania administracyjnego nie wyłącza możliwości domagania się przez stronę oceny w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 160 § 5 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, w szczególności to, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] kwietnia 2004 r., nie zawierają stanowiska co do istnienia lub nieistnienia określonych przesłanek z art. 154 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.