I SA/Wa 755/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. sprawy ze skargi C. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego C. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] lutego 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenie C. C. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] grudnia 2012 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. z [...] stycznia 2012 r., nr [...], orzekającą o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu o pow. [...] m2 położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], objętego dawną księgą wieczystą nr [...]. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Prezydent W. decyzją z [...] stycznia 2012 r., wydaną w trybie art. 7 ust. 1 - 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279) orzekł o ustanowieniu na rzecz I. S., E. K., F. A. i M. M. prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu opisanej na wstępie nieruchomości [...], położonej przy ul. [...]. Decyzja ta, wobec niewniesienia od niej odwołania stała się ostateczna. Pismem z 17 sierpnia 2012 r. C. C., powołując się na odkupienie przez jego poprzednika prawnego (A. C.) udziałów w prawach i roszczeniach do przedmiotowej nieruchomości od przeddekretowych jej współwłaścicieli, tj. A. G. oraz I. S., wystąpił do Urzędu W. o natychmiastowe wstrzymanie postępowania w sprawie tej nieruchomości i nadanie mu statusu strony. W podsumowaniu zaś tego pisma powołał się m.in. na art. 145 § 1 pkt 1, 2 4 i 5 k.p.a. W tym stanie rzeczy organ, pismem z 6 września 2012 r. wezwał C. C. do wyjaśnienia, czy powyższy wniosek stanowi żądanie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta W. z [...] stycznia 2012 r. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca w piśmie z 12 września 2012 r. wyjaśnił, iż wnosi o nadanie (przywrócenie) mu statusu strony w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości przy ul. [...], a także "o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] oraz o stwierdzenie jej nieważności". Jako podstawę żądania przywołał m.in.: "art. 145 pkt 1, 2, 4 i 5; art. 156 § 2, § 4, § 6, § 7 oraz art. 157 § 2 k.p.a." W uzasadnieniu zaś tego pisma podniósł, iż w świetle przepisów prawa decyzja Prezydent W., wydana została na korzyść osób, o których nie można z całą pewnością powiedzieć, że w sposób niewątpliwy i niepodważalny legitymują się prawem do roszczeń odnoszących się do przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. Prezydent W., działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] stycznia 2012 r., wskazując na brak po stronie C. C. przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu zakończonym kwestionowanym rozstrzygnięciem. Zdaniem organu załączone przez inicjatora postępowania dokumenty wskazują jedynie, że jest on następcą prawnym A. C., który był zarządcą i administratorem ww. nieruchomości. Kierując się zatem literalnym brzmieniem art. 147 k.p.a. organ ocenił, że wniosek C. C. nie mógł skutkować wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie. Niezgadzając się z powyższym stanowiskiem, C. C. wniósł od postanowienia Prezydenta W. zażalenie, w następstwie rozpoznania którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] lutego 2013 r., utrzymało zakwestionowane postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu postanowienia, Kolegium wywodziło, że wnioskodawca nie ma w sprawie przymiotu strony legitymującego go do wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż jego poprzednicy prawni nie mieli żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Także jemu samemu taki tytuł nie przysługuje. Organ wyjaśnił przy tym, że aktem notarialnym z [...] listopada 1953 r (Rep. [...]) I. S. oraz A. G., będący wraz z F. A. współwłaścicielami nieruchomości przy ul. [...], upoważnili jedynie A. C. do zarządzania i administrowania należącą do nich częścią nieruchomości. Natomiast odrębną umową z tej samej daty przyrzekli sprzedać mu cały swój udział w budynku posadowionym na gruncie oraz wszelkie prawa do gruntu wynikające z dekretu z dnia 26 października 1945 r. Umowy notarialnej sprzedaży tej nieruchomości jednak nie zawarto, zatem nie nastąpił przewidziany w umowie przyrzeczenie skutek w postaci przeniesienia własności. Na powyższe postanowienie C. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi naruszenie: - art. 28 w zw. z art. 149 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku przymiotu strony postępowania w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania gruntu położonego przy ul. [...], pomimo braku podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia, a to wobec faktu, iż z uwagi na uiszczoną przez jego dziadka kwotę odpowiadającą 100% wartości nieruchomości nabył on tę nieruchomość; - art.7 i 77 k.p.a., a to z uwagi na pominięcie przez organy tak istotnego dowodu, jakim jest złożone do akt pismo z 6 maja 1991 r., przyznające jego ojcu status strony w sprawie o zwrot nieruchomości przy ul. [...]; - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie go o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości złożenia w sprawie dodatkowych wniosków przed wydaniem zaskarżonego postanowienia; - art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta W. z [...] grudnia 2012 r. bez przeprowadzenia stosownego postępowania wznowieniowego, pomimo przysługiwania mu przymiotu strony. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w uzasadnieniu skargi, wniósł on o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta W. z [...] grudnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaznaczyć także należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów, stwierdzić należy, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych względów niż w niej wskazane. Postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2013 r. przeprowadzone było w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Przyjęty tryb procedowania sprawy był konsekwencją zakwalifikowania pisma C. C. z 12 września 2012 r. jako żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. z [...] stycznia 2012 r., nr [...] o ustanowieniu - w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279) - na rzecz I. S., E. K., F. A. i M. M. prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Tymczasem taka kwalifikacja żądania skarżącego, była w ocenie Sądu, co najmniej przedwczesna. Przede wszystkim uszło uwadze, że w piśmie C. C. z 12 września 2012 r., poza sformułowaniem "wnoszę o wznowienie postępowania" zawarł on także żądanie "stwierdzenia nieważności" ww. decyzji. W mających zaś uzasadnić te żądania podstawach prawnych przywoływał zarówno przepisy regulujące tryb wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 k.p.a.), uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji (art. 154 k.p.a) jak też tryb stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.). Uzasadnienie tego pisma koncentrowało się natomiast na wskazaniu, że decyzja Prezydenta W. przyznała prawo użytkowania wieczystego osobom, którym nie przysługiwały roszczenia do nieruchomości wynikające z dekretu. Nawiązywać więc mogło do kwalifikowanej wady prawnej określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie), prowadzącej do stwierdzenia nieważności obarczonej nią decyzji. Z kolei w piśmie z 17 września 2012 r. (którego doprecyzowaniem miało być pismo z 12 września 2012 r.) skarżący powoływał się na wprowadzenie w błąd organu wydającego decyzję przez jednego z jej beneficjentów co do istotnych okoliczności faktycznych, mających wpływ na wynik sprawy, co stanowić mogło sugestię zaistnienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. (ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych w oparciu o fałszywe dowody), względnie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (ujawnienia nowych dowodów lub okoliczności faktycznych istniejących w dacie wydania decyzji a nieznanych organowi). Wreszcie skarżący podnosił w tych pismach pominięcie go (jak też jego poprzednika prawnego) w postępowaniu prowadzonym przed Prezydentem W., choć to jemu przysługiwać miały roszczenia do przedmiotowej nieruchomości w udziale [...] części, które to roszczenia miały zostać nabyte przez jego poprzednika prawnego od dwóch przeddekretowych współwłaścicieli nieruchomości (co może sugerować przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Oczywiście nie można wykluczyć, że intencją wnoszącego podanie było zarówno zweryfikowanie legalności decyzji Prezydenta W. w postępowaniu nieważnościowym, jak też uruchomienia procedury wznowienia postępowania. Jednakże taka konstatacja musiałaby mieć oparcie w niebudzącym wątpliwości interpretacyjnych stanowisku strony wnoszącej podanie, czego w niniejszej sprawie stwierdzić nie sposób. Wobec tak nieprecyzyjnej treści podania C. C. obowiązkiem organu było zwrócenie się do wnoszącego podanie o takie sprecyzowanie żądania, aby nie było żadnych wątpliwości co do zamiaru i intencji strony. Nie jest bowiem rzeczą organu administracji publicznej dokonywanie swoistej wykładni zgłaszanych żądań i przekładanie zawartych w piśmie twierdzeń i przypuszczeń na konkretne żądanie. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby doprowadzić do niedopuszczalnej ich zmiany, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. Jak podkreśla się w orzecznictwie, o tym jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. Dlatego też w razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie w tym względzie jednoznacznego stanowiska (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 930/06, dostępne w Centralnej Baza Orzeczeń; z dnia 4 kwietnia 2002 r. I SA 2188/00, Lex nr 81741). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie o tego rodzaju sprecyzowanie wniesionego podania organ nie wystąpił. Zaniechanie wyjaśnienia intencji jednostki wnoszącej o wszczęcie postępowania administracyjnego i arbitralne zakwalifikowanie jej podania jako żądania wznowienia postępowania (zasugerowanego zresztą wcześniej stronie w piśmie organu z 6 września 2012 r.), stanowi istotne naruszenie przepisów procedury administracyjnej (tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), mogące mieć wpływ na wynik postępowania, a więc wydania postanowienia o treści zdeterminowanej dyspozycją normy prawnej z art. 149 § 3 k.p.a. Już zatem tylko z tych względów zaskarżone postanowienie jak też poprzedzające je postanowienie Prezydenta W. nie mogą się ostać. Niezależnie od powyższego także w sytuacji, gdyby intencją wnoszącego podanie było wyłącznie wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Prezydenta W., zaskarżone postanowienie, w ustalonym przez organy stanie faktycznym, nie mogłyby się ostać. Pamiętać bowiem należy, że uruchamiane żądaniem jednostki postępowanie wznowieniowe obejmuje dwie fazy. W pierwszej fazie (wstępnej) organ administracji publicznej bada jedynie żądanie pod względem formalnym, a więc kontroluje czy pochodzi ono od podmiotu będącego stroną w sprawie, czy osoba występująca z takim żądaniem posiada zdolność do czynności prawnych, czy podanie zostało wniesione z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. oraz czy zostało ono oparte na ustawowej przesłance. Kończy się ta faza postanowieniem o wznowieniu postępowania, (art. 149 § 1 k.p.a.) – w sytuacji potwierdzenia spełnienie warunków formalnych warunkujących jego wszczęcie, bądź postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania, wydanym na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. - w sytuacji stwierdzenia przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Wprawdzie niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała także miejsce wówczas, gdy z żądaniem takim wystąpi osoba, która nie jest stroną w sprawie (a tak oceniły status skarżącego organy). Jednakże nie można tracić z pola widzenia tego, że zastosowanie tej zasady wymaga zachowania określonych reguł postępowania administracyjnego i winno uwzględniać różnice pomiędzy sytuacjami, gdy brak legitymacji strony jest niewątpliwy tj. widoczny na pierwszy rzut oka od sytuacji, gdy bez przeprowadzenia dodatkowego, często skomplikowanego postępowania dowodowego, stwierdzić tego nie sposób. Jeżeli więc stwierdzenie tej okoliczności wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń w aspekcie zgromadzonych w aktach i przedstawionych przez stronę dokumentów, a zwłaszcza w sytuacji, gdy wnoszący podanie powołuje się na własny interes prawny, wówczas organ administracji zobligowany jest do wznowienia postępowania i rozstrzygnięcie tej kwestię dopiero w drugie fazie (rozpoznawczej), a więc po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. Orzekanie o interesie prawnym wnioskodawcy ma bowiem w tym przypadku charakter merytoryczny i powinno następować w "postępowaniu co do przyczyn wznowienia", a więc postępowaniu, o którym stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Pogląd ten jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (tytułem przykładu można tu przywołać wyroki NSA: z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1438/09; z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2215/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń). Skoro więc skarżący w swoich kolejnych pismach powoływał się na własny interes prawny legitymujący go do udziału w sprawie, wywodzony z mających mu przynależeć praw do nieruchomości objętych kwestionowaną decyzją, które z kolei miał nabyć jego poprzednik prawny (A. C.) od dawnych jej współwłaścicieli, to weryfikacja statusu strony (obejmująca także ocenę czy prawa te istotnie mu przynależą) na etapie formalnej kontroli wniosku była niedopuszczalna, lecz mogła mieć miejsce dopiero we wznowionym postępowaniu. Dokonanie takiej oceny przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania – co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - stanowi zatem istotne naruszenie art. 149 § 3 w zw. z § 2 k.p.a., które niezależnie od przyczyn wymienionych w pierwszej części uzasadnienia wyroku, prowadzić musi także do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego przez nie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego, orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organ pierwszej instancji zwróci się do C. C. o wyjaśnienie w terminie 7 dni treści złożonego wniosku, poprzez wskazanie czy dotyczy on wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta W. z [...] stycznia 2012 r czy też stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie uruchomienia obydwu tych trybów oraz wezwie go do wskazania terminu, w którym dowiedział się o przyczynach stanowiących podstawę wznowienia (o ile intencją strony jest wzruszenie decyzji w tym trybie). Oceniając zaś zachowanie terminu z art. 148 k.p.a., będzie miał na względzie to, że pierwotny wniosek C. C. inicjujący postepowanie ujęty został w piśmie opatrzonym datą 17 sierpnia 2012 r., a nie jak przyjęto w niniejszej sprawie w piśmie z 12 września 2012 r., które ten wniosek jedynie uzupełniało.