I SA/Wa 757/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2012 r. sprawy ze skargi A. V., M. V. i J. V. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących A. V., M. V. i J. V. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Infrastruktury decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...], uchylił decyzję Ministra infrastruktury z [...] maja 2011 r. nr [...] i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] czerwca 1968 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania za część nieruchomości położonej w G., wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1968 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych (przywoływane dalej jako: "Prezydium") decyzją z [...] marca 1968 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] maja 1968 r. nr j.w., orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w G. przy ul. ul.: [...],[...] i [...], stanowiącej własność M. V., B. V. i R. V., zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G. KW nr [...], oznaczonej jako parcele nr nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] o pow. [...] m². Kolejną decyzją z [...] czerwca 1968 r., sprostowaną postanowieniem z [...] czerwca 1968 r. nr [...], Prezydium orzekło o przyznaniu za część wywłaszczonej nieruchomości o pow. [...] m2 na rzecz dawnych jej właścicieli odszkodowania w kwocie [...] złotych. A. V. (spadkobierca B. V. i R. V.), pismem z [...] grudnia 2004 r., wniósł o stwierdzenie nieważności tych decyzji, a następnie, pismem z [...] października 2005 r., ograniczył powyższy wniosek do żądania stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej Prezydium z [...] czerwca 1968 r. sprostowanej postanowieniem z [...] czerwca 1968 r. W tym stanie rzeczy Minister Infrastruktury decyzją z [...] grudnia 2006 r. nr [...], umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Prezydium, w związku z cofnięciem przez stronę wniosku. Natomiast przedmiotem dalszego procedowania uczynił wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej z [...] czerwca 1968 r., sprostowanej postanowieniem z [...] czerwca 1968 r. Po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z [...] maja 2011 r., Minister Infrastruktury umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium z [...] czerwca 1968 r. sprostowanej postanowieniem z [...] czerwca 1968 r., uznając, że nie jest on organem właściwym do jej rozpoznania. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem A. V. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że w dotychczasowej praktyce zarówno sądy administracyjne jak i organy administracyjne nie miały zastrzeżeń i wątpliwości co do właściwości Ministra w przedmiotowej sprawie. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (będąc właściwym w sprawie, po zniesieniu urzędu Ministerstwa Infrastruktury) po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] marca 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury z [...] maja 2011 r. oraz umorzył postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium z [...] czerwca 1968 r. . W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Minister wskazał, że podstawą uchylenia uprzednio wydanej decyzji Ministra Infrastruktury jest ustalenie, że została ona skierowana do osób zmarłych. Mianowicie stronami postępowania prowadzonego przy pierwszym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru uczynił m.in. M. V. i E. V., którzy jak wynika z postanowień spadkowych znajdujących się w aktach, zmarli w 2007 r., a więc przed podjęciem przez kwestionowanej decyzji. Prowadzenie zaś postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji oceniane być musi jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Uzasadniając natomiast umorzenie postępowania Minister wyjaśnił, że organy powinny przestrzegać swojej właściwości zarówno w momencie wszczęcia, jak również w każdym stadium postępowania administracyjnego. Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się zaś z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W takim przypadku ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia. Natomiast w przypadku wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności należy wziąć pod uwagę, że uruchamia on nowe postępowanie w sprawie. Wskazując na powyższe Minister zważył, że w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.). Zgodnie z art. 14 tej ustawy organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu był w pierwszej instancji organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej ze względu na położenie nieruchomości. Jednocześnie stosownie do jej art. 28 ust. 2 i art. 29 ust. 2 odwołanie od decyzji wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej rozpatrywała Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Przy czym przedmiotowa decyzja została wydana przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. jako organ I instancji, a strony nie skorzystały z przysługującego im prawa odwołania do organu II instancji - Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Zatem w celu ustalenia organu właściwego do oceny legalności przedmiotowej decyzji należy najpierw ustalić organ, który zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami jest właściwy w pierwszej instancji w sprawach wywłaszczania nieruchomości, bowiem o właściwości organu uprawnionego do działania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przesądza tok instancji istniejący w dacie orzekania na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. W aktualnym stanie prawnym, w ocenie Ministra, sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej, który zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) jest organem właściwym w sprawach wywłaszczenia. Na podstawie art. 9a tej ustawy organem wyższego stopnia w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. Tak więc w obecnym systemie prawnym, zdaniem organu nadzoru, Wojewoda [...] jest organem właściwym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium z [...] czerwca 1968 r. Skoro zatem, właściwym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda, to postępowanie prowadzone przez Ministra jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Organ wyjaśnił przy tym, że wniosek A. V. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium zostanie przekazany według właściwości do Wojewody odrębnym pismem. Na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A.V., M. V. i J. M., zarzucając jej naruszenie art. 19, art. 65 § 1 oraz art. 105 k.p.a. poprzez ich zastosowanie. W uzasadnieniu skargi podnieśli oni, że następca funkcjonalnym Prezydiów Wojewódzkich Rad Narodowych SA wojewodowie. Wprawdzie na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawy wywłaszczeniowe przekazane zostały do kompetencji starostów, to w praktyce nie było wątpliwości, że w stosunku do wywłaszczeń opartych na ustawie z dnia 12 marca 1958 r. i dokonanych przez te Prezydia, właściwym organem nadrzędnym jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (uprzednio Infrastruktury). Z tego względu niezrozumiałe, jest zdaniem skarżących, nagłe stwierdzenie przez Ministra braku swojej właściwości po upływie ponad 10 lat od zmiany stanu prawnego. Podnosili również, że w sprawach o podobnym stanie faktycznym, rozpatrywanych przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, został podzielony pogląd przychylający się do stanowiska wskazującego na wojewodów jako następców prawnych Prezydiów Wojewódzkich Rad Narodowych. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. W niniejszej sprawie ustalony przez organ nadzoru stan faktyczny nie jest sporny. Istota sporu na tym etapie rozpatrywania sprawy sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia kwestii, czy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu wydania zaskarżonej decyzji był organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. właściwym do rozpatrzenia złożonego przez jednego ze skarżących wniosku o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] czerwca 1968 r. o przyznaniu odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem Ministra Transportu i Budownictwa (jak też uprzednio Ministra Infrastruktury) ustalając obecnie organ właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejący organ jakim było Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy do rozstrzygnięcia indywidualnych spraw administracyjnych tego samego rodzaju i po ustaleniu takiego organu należy ustalić organ wyższego stopnia. Organ naczelny uważa, że skoro obecnie organem I instancji, zgodnie z brzmieniem art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) właściwym w sprawach wywłaszczenia i odszkodowania jest właściwy starosta, a organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 9a tej ustawy), to organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej powinien być wojewoda. W tej sytuacji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po uprzednim uchyleniu (z przyczyn formalnych) wydanej w sprawie decyzji umarzającej postępowanie nadzorcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 orzekł ponownie o jego umorzeniu. W ocenie Sądu, z takim stanowiskiem organu nadzoru nie można się zgodzić. Faktem jest, że istnieje koncepcja ustalania organu wyższego stopnia, zaprezentowana przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (a uprzednio przez Ministra Infrastruktury), polegająca na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania i koncepcja ta znajduje potwierdzenie w orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie (np. M. Jaśkowska - komentarz do art. 157 k.p.a., LEX 2009). Zgodnie z tą koncepcją organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a., określany jest według nowego stanu prawnego. Jeżeli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, wskutek np. zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od konkretnej regulacji odpowiednio organy stopnia wyższego. Zważyć jednak należy, że nie jest to jedyna koncepcja prowadząca do ustalenia organu wyższego stopnia w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w trybie zwykłym. Przywołać tu należy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98 (OSNP/1999/9/293), który - co jest istotne – ukształtował, jak zasadnie zauważyli skarżący, kilkunastoletnią powszechną praktykę ustalania organu wyższego stopnia na szczeblu właściwego Ministra, jeśli chodzi o postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. Praktyka ta była niezmienna na przestrzeni owych kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów odnośnie wywłaszczenia (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17.10.1998 r. sygn. akt IV SA 2077/98; z 8.12.2003 r. sygn. akt I SA 884/02; z 16.02.2011 r. sygn. akt I OSK 585/10). W powołanym powyżej orzeczeniu Sąd Najwyższy stwierdził, że właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania. Podobne stanowisko wyrażono także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 7 lipca 1993 r. sygn. akt I SA 116/93, ONSA 1994, z. 3, poz. 109, wyrok z dnia 25 marca 1997 r. sygn. akt IV SA 1257/95). Oznacza to, zdaniem Sądu Najwyższego, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego, którym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej jest właściwy w sprawie minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa. W konkluzji orzeczenia Sąd Najwyższy uznał za wadliwe i rażąco naruszające prawo wskazanie w zaskarżonym wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w rozpatrywanej sprawie właściwy do orzekania o nieważności decyzji wywłaszczeniowej jest Wojewoda. Przypomnieć w tym miejscu należy, że początkowo, po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w tym bowiem czasie Sąd Najwyższy dokonywał wspomnianej wyżej wykładni) organem właściwym w sprawach wywłaszczenia był wojewoda (art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w pierwotnym brzmieniu), a dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r., w związku z reformą ustrojową państwa, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia stał się starosta. Nie miało to jednak znaczenia dla ustalania organu wyższego stopnia, gdyż jak przyjął Sąd Najwyższy "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy[ało] oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji". Potwierdzenie właściwości Ministra w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych znalazło także swój wyraz w jednym z najnowszych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 984/11. Zważyć przy tym należy, że nawet gdyby uznać, że koncepcja przyjęta przez Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia jest w chwili obecnej powszechniej stosowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, to jednak w sprawach dotyczących decyzji w przedmiocie wywłaszczeń, wydawanych w przeszłości przez prezydia wojewódzkich rad narodowych nie można w ocenie Sądu lekceważyć odmiennej, kilkunastoletniej praktyki, ukształtowanej orzecznictwem Sądu Najwyższego. Ta wieloletnia praktyka ma bowiem niebagatelny wpływ na takie wartości konstytucyjne jak pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych, które są wywodzone z art. 2 Konstytucji - zasady demokratycznego państwa prawnego (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 grudnia1997 r. sygn. akt K 22/96, OTK 1997/5-6/71). Jeśli więc przy tak ukształtowanej praktyce stosowania prawa nie miała miejsca żadna zasadnicza zmiana stanu prawnego odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, to w ocenie Sądu nie istnieją uzasadnione powody, aby od tej praktyki odstąpić. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, co prowadzić musi do jej uchylenia. Wydana zaś przy pierwszym rozpoznaniu sprawy decyzji Ministra Infrastruktury z [...] maja 2011 r., niezależnie od tego, że narusza art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego nieuprawnione okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy zastosowanie, to obarczona była również kwalifikowaną wadą prawną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na to, że skierowana została do osób zamarłych (co trafnie zauważył organ nadzoru przy ponownym rozpatrzeniu sprawy), a więc osób, które w sposób oczywisty nie miały zdolności prawnej i nie mogły być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd, nie będąc związany granicami skargi, ani wskazanymi w niej żądaniami czy wnioskami, skorzystał z uprawnień przewidzianych w art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) i uchylił także tę decyzję, mimo braku w tym zakresie zgłoszonego wniosku stron. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, mając na względzie przedstawioną w niniejszym orzeczeniu ocenę prawną - jako organ właściwy w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. - rozpatrzy merytorycznie wniosek A. V. o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej z [...] czerwca 1968 r., nr [...], sprostowanej postanowieniem z [...] czerwca 1968 r. nr [...] i podejmie w tej sprawie stosowne rozstrzygnięcie, którego treści Sąd nie przesądza.