I SA/Wa 758/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2016 r. sprawy ze skargi L. K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 540/15 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz L. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. L. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 540/15. W skardze wniosła o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny za niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2015 r., o sygn. akt I SAB/Wa 540/15 zobowiązującego organ do rozpoznania wniosku z dnia [...] października 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], hip. nr [...], wydzielonej z "[...]" hip. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżąca domaga się wymierzenia organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia oraz przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy zasądzonej grzywny. Ponadto wniosła o: 1) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) przeprowadzenie postępowania o ukaranie grzywną w trybie uproszczonym, 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przepisanej, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa. W uzasadnieniu L. K. wskazała, że Prezydent [...] wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 21 października 2015 r. został zobowiązany do rozpatrzenia wniosku dekretowego w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Wyrok uprawomocnił się w dniu [...] stycznia 2016 r., zaś akta zwrócono do organu w dniu [...] stycznia 2016 r. Powyższe oznacza, że organ powinien rozpatrzyć wniosek dekretowy do dnia [...] marca 2016 r. Termin wyznaczony przez WSA nie został dochowany. Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie, pełnomocnik skarżącego, pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wezwał Prezydenta [...] do wydania decyzji oraz do wykonania prawomocnego wyroku Sądu. Skarżąca podała, że postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku dekretowego toczy się 68 lat. Pomimo istnienia prawomocnego wyroku WSA, obligującego organ do wydania ostatecznej decyzji w sprawie, Prezydent nie zakończył postępowania. Zdaniem skarżącej, niewykonywanie prawomocnych wyroków Sądu przez organy świadczy nie tylko o ich lekceważeniu, ale również o lekceważącym stosunku do wymiaru sprawiedliwości poprzez nierespektowanie prawomocnych wyroków, których celem jest dyscyplinowanie organów administracji publicznej. Zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności, a przede wszystkim niewydanie decyzji po wyroku stwierdzającym bezczynność, stanowi działanie sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności z wyrażoną w art. 12 Kpa zasadą szybkości postępowania, zasadą budowania zaufania do organów administracji (art. 8), czy zasadą praworządności (art. 7). Organ ewidentnie narusza też interes stron postępowania polegający na załatwieniu sprawy w terminie. Takie działanie organu jest niedopuszczalne i zaprzecza podstawowym regułom obowiązującym w demokratycznym państwie prawa. Prezydent [...] nie wyjaśnił z jakiego powodu nie wykonał prawomocnego wyroku WSA. Zdaniem skarżącej, uzasadnione jest wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny stosownie do treści art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa" W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przy ustalaniu wysokości grzywny Sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy m. in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 Ppsa, okres jaki upłynął od wniesienia skargi, a także to czy przed rozpoznaniem wniosku organ obowiązek wypełnił. Skarżąca podniosła, że Prezydent [...] w sposób oczywisty, rażąco narusza przepisy Kpa oraz Ppsa. Nie wykonał prawomocnego wyroku WSA, tym samym lekceważąc go. Takie działanie ze strony organu administracji publicznej zasługuje na zdecydowaną reakcję ze strony Sądu. W realiach niniejszej sprawy uzasadnione jest wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w możliwie najwyższym wymiarze. Podkreślić należy, że Prezydent prowadzi postępowanie od 68 lat i w dalszym ciągu nie zakończył go ostateczną decyzją. Ponadto Prezydent wydał już decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. odmawiającą ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. To oznacza, że w sprawie został zebrany materiał dowodowy, a zatem nic nie stoi na przeszkodzie, by decyzję wydać. Jeżeli Prezydent przez 68 lat, nie wydał decyzji kończącej postępowanie, to oznacza, że nie tylko w sposób lekceważący traktuje wymiar sprawiedliwości, ale także lekceważy obywatela demonstrując postawę prowadzącą do erozji instytucji praworządnego państwa. Organ administracji, który sam nie przestrzega prawa, nie może oczekiwać, że będą to czynić obywatele. Z tego względu, z uwagi na wymienione wyżej okoliczności, wymierzenie grzywny w najwyższym wymiarze jest w pełni uzasadnione. Jak widać w niniejszej sprawie, wymierzenie grzywny na poziomie 1000 zł nie zabezpiecza w żaden sposób przed bezczynnością w zakończeniu postępowania, nie powoduje podjęcia przez Prezydenta kroków do wydania decyzji, a wręcz Prezydent lekceważy ukaranie go grzywną w takiej wysokości. Wymierzenie grzywny na poziomie 1000 - 2000 zł nie zabezpiecza interesu prawnego skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania przez organ administracji. Można zaryzykować również twierdzenie, że wyroki WSA stwierdzające bezczynność oraz zobowiązujące do zakończenia postępowania w określonym terminie, są lekceważone przez organy administracji. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie i o nierozpatrywanie skargi w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu podniósł, że po wyroku Sądu z dnia [...] października 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 540/15 Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...] października 1948 r., odmówił m. in. L. K. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu [...] o łącznej pow. [...] m2, położonego w rejonie ul. [...],[...], [...], pochodzącego z dawnej nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków jako działki: [...].[...].[...],[...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] nr [...], nr [...].,[...]. nr [...], nr [...]. nr [...], nr [...] i nr [...]. z obrębu [...], oraz stwierdził, że wniosek byłych właścicieli z dnia [...] października 1948 r. w odniesieniu do pozostałej części gruntu o pow. [...] m2, pochodzącego z nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] róg [...] oznaczonej nr hip. [...], wydzielonej z [...] rej. hip. [...], - zostanie rozpatrzony odrębną decyzją. Odmowa do ww. gruntu nastąpiła, z uwagi na to, że określony w decyzji grunt został rozdysponowany w sposób trwały na rzecz osób trzecich oraz z powodu przeznaczenia części gruntu przedmiotowej nieruchomości w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne - drogi. W odniesieniu do gruntu oznaczonego jako działki: nr [...]. z obrębu [...] i nr [...]. z obrębu [...], stanowiącego własność Województwa [...] oraz nr [...]. z obrębu [...] i nr [...]. z obrębu [...] stanowiącego własność Skarbu Państwa, wniosek byłych właścicieli z dnia [...] października 1948 r. zostanie rozpatrzony odrębnymi decyzjami odpowiednio przez Prezydenta [...] wykonującego zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej oraz Marszałka Województwa. Ponadto, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania podziałowego, wniosek dekretowy w odniesieniu do gruntu stanowiącego działki nr: [...]. nr [...] nr [...]. nr [...], nr [...], nr [...]. nr [...], nr [...], nr [...]. z obrębu [...], zostanie rozpatrzony przez Prezydenta [...] w późniejszym terminie odrębną decyzją. Organ podał, że przekroczenie terminu określonego przez Sąd w rozpoznaniu wniosku wynika ze skomplikowanego charakteru sprawy narzucającego organowi weryfikację przeznaczenia gruntu ww. nieruchomości w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (w którym wystąpiła konieczność wyjaśnienia interpretacji przynależności w m.p.z.p. działki nr [...] z obrębu [...], k. 419) oraz rozliczenia przedmiotowego gruntu w działkach ewidencyjnych z uwzględnieniem stanu własności i użytkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Poza sporem jest to, że prawomocnym wyrokiem z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 540/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku złożonego w dniu [...] października 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], hip. nr [...], wydzielonej z "[...]" hip. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Faktem jest również to, że termin wyznaczony przez Sąd upłynął w dniu [...] marca 2016 r., skoro – jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 540/15 zwrotnego potwierdzenia odbioru - Prezydent [...] otrzymał odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami sprawy w dniu [...] stycznia 2016 r. Poza sporem jest, że w zakreślonym przez Sąd terminie organ nie rozpoznał w całości wniosku z dnia [...] października 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie wykonał w pełnym zakresie powołanego wyżej wyroku Sądu. Skarga L. K. o wymierzenie organowi grzywny jest zatem zasadna, skoro wskazany wyżej wyrok Sądu z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 540/15 nie został w całości wykonany. Uznaniu Sądu pozostawiono natomiast ustalenie wysokości grzywny, ponieważ zgodnie z art. 154 § 6 Ppsa grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, tj. art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 800) w związku z art. 110 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963 ze zm.). Ustalenie wysokości grzywny zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Analizując przebieg postępowania administracyjnego od chwili otrzymania przez Prezydenta [...] prawomocnego wyroku Sądu z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 540/15 wraz z aktami sprawy Sąd uznał, że zasadnym było wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że Prezydent [...] po otrzymaniu prawomocnego wyroku Sądu z dnia 21 października 2015 r. podjął działania zmierzające do wyjaśnienia sprawy. Organ wystąpił do Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] o wskazanie umów dzierżawy dotyczących 7 działek pochodzących z dawnej nieruchomości [...] oraz informacji dotyczącej budynków znajdujących się na gruncie dekretowym. Następnie organ uzyskał stanowisko Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] (pismo z dnia [...] kwietnia 2016 r.) w kwestii przeznaczenia w planie miejscowym działki nr [...] z obrębu [...] oraz mapę sytuacyjną z rozliczeniem dawnej nieruchomości [...] w zakresie obecnych działek ewidencyjnych, sporządzoną przez geodetę M.J. Trzeba też mieć na uwadze to, że Prezydent [...] zareagował na wezwanie do wykonania wyroku Sądu z dnia [...] kwietnia 2016 r. i skargę z dnia [...] kwietnia 2016 r. na niewykonanie wyroku Sądu, ponieważ decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] rozpoznał wniosek dekretowy z dnia [...] października 1948 r., w zakresie dotyczącym obecnych działek nr: nr [...]. nr [...]. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] nr [...], nr [...]., nr [...]. nr [...], nr [...]. nr [...], nr [...] i nr [...]. z obrębu [...]. Przy ocenie wysokości grzywny Sąd nie mógł pominąć i tego, że niniejsza sprawa należy do spraw skomplikowanych, ponieważ dotyczy zabudowanego budynkami gruntu dekretowego, który obecnie zawiera się w 30 działkach ewidencyjnych o różnej strukturze właścicielskiej. W zakresie części terenu stanowiącego działki nr: [...]. nr [...]. nr [...]. nr [...], nr [...], nr [...]. nr [...], nr [...], nr [...]. z obrębu [...] konieczne jest przeprowadzenie postępowania podziałowego celem realizacji roszczeń dekretowych. Nie można pominąć i tego, że zwłoka organu w całkowitym wykonaniu wyroku Sądu nie jest rażąco nadmierna, na tle innych tego typu spraw - wynosi niespełna 6 miesięcy. Jest to też pierwszy przypadek zwłoki organu w wykonaniu wyroku Sądu z dnia 21 października 2015 r., jaki miał miejsce w niniejszej sprawie. W tej sytuacji Sąd, uznał, że grzywna w orzeczonej wysokości będzie dla organu adekwatną do okoliczności sprawy sankcją finansową. W ocenie Sądu, wskazane wyżej okoliczności niniejszej sprawy świadczą także o tym, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu powyższego wyroku Sądu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwestia wydania decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] o odmowie przyznania odszkodowania za przejęcie przedmiotowej nieruchomości nie miała przesądzającego znaczenia dla oceny zasadności niniejszej skargi. Wyrok wydany w niniejszej sprawie dotyczy niewykonania wyroku Sądu zobowiązującego do rozpoznania wniosku dekretowego. Sprawa dekretowa jest rozstrzygana w oparciu o inne przesłanki, niż sprawa o odszkodowanie prowadzona w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sąd uznał za bezzasadną skargę w zakresie żądania przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w przepisie art. 154 § 7 Ppsa. Zdaniem Sądu, tego rodzaju sankcja dodatkowa jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków niewykonywania wyroków sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie taki przypadek, z opisanych wyżej względów, nie zachodzi, zwłaszcza, że wniosek dekretowy po wniesieniu skargi został załatwiony, w części dotyczącej gruntu o pow. [...] m2 (ogólna pow. [...] m2). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 154 § 1, 2 i 6 Ppsa (pkt 1 i 2 wyroku) oraz art. 151 w zw. z art. 154 § 7 Ppsa (pkt 3 wyroku) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 i § 23 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Sąd nie orzekał o zwrocie na rzecz skarżącej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, ponieważ na mocy art. 10 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) sprawy z zakresu tzw. gruntów [...] są wolne od opłaty skarbowej.