I SA/Wa 759/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Agnieszka Miernik Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o. o. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego S. Sp. z o. o. w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. z o. o. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie N., stanowiącej własność S. Sp. z o.o. w W. oraz o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że nieruchomość położona w N., została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] wraz z powiązaniem z drogą krajową nr [...] i z przebudową infrastruktury technicznej – część I – odcinek zlokalizowany poza granicami W. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia 1 września 2008 r. zwrócił się do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do wyżej wskazanej nieruchomości oraz wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie przedmiotowego gruntu, a także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wojewoda [...] pismem z dnia 12 grudnia 2008 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w sprawie wywłaszczenia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na skutek bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży, wyznaczonego przez Wojewodę [...] pismem z dnia 25 września 2008 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] orzekł o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji tej odwołanie do Ministra Infrastruktury wniósł S. Sp. z o.o. w W., zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz niektórych innych ustaw poprzez bezpodstawne przyjęcie, że założenie harmonogramu realizacji prac budowlanych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i zadeklarowana niemożność jego przestrzegania oraz wola wystąpienia w niezidentyfikowanej przyszłości o pozwolenie na budowę wyczerpuje ustawową przesłankę "uzasadnionego przypadku". Ponadto skarżący podniósł, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. narusza art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że sama deklaracja zamiaru wystąpienia w przyszłości przez inwestora o pozwolenie na budowę drogi krajowej oznacza konieczność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych stanowi, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. W niniejszej sprawie decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości została wydana po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku wszczynającego niniejsze postępowanie wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod planowaną inwestycję drogową polegającą na powiązaniu dróg [...], czego efektem będzie wybudowanie drogi ekspresowej - trasy wylotowej z W. w kierunku [...], dostosowanej do prognozowanego ruchu drogowego na rok 2025. Głównym zadaniem będzie odciążenie miejscowości R. i J. od ruchu tranzytowego na przebiegającej przez obszar zabudowy tych miejscowości [...] oraz poprawa płynności oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto projektowana trasa jest częścią większego zadania inwestycyjnego, jakim jest budowa dróg [...]. Wskazano również, iż realizacja w/w inwestycji jest niezbędna dla usprawnienia ruchu drogowego w zw. z organizacją turnieju finałowego Mistrzostw Europy w piłce nożnej UEFA EURO 2012, gdzie jednym z miast organizatorów jest W. Z ustaleń organu wynika, iż wnioskodawca wnosząc o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wyjaśnił także, iż przedmiotowa inwestycja od roku 2006 została ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie ustalenia Programu rzeczowo-finansowego dla inwestycji drogowych realizowanych z wykorzystaniem środków Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 28 z 2007 r., poz. 188 ze zm.) i realizowana jest w ramach W. Ponadto we wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wskazano, iż przedmiotowa inwestycja wpisana została, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 6 marca 2008 r. na listę projektów "Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013" (Monitor Polski Nr 30 z 8 kwietnia 2008 r., poz. 269), gdzie uzasadnieniem budowy jest strategiczny charakter i zgodność z drugim priorytetem strategicznym SRK: "Poprawa stanu infrastruktury technicznej i społecznej", trzecim celem horyzontalnym NSRO: "Budowa i modernizacja infrastruktury technicznej i społecznej" oraz celem głównym POIiŚ: "Podniesienie atrakcyjności inwestycyjnej Polski i jej regionów poprzez rozwój infrastruktury technicznej przy równoczesnej ochronie i poprawie stanu środowiska, zdrowia, zachowania tożsamości kulturowej i rozwijaniu spójności terytorialnej". Jednocześnie wnioskodawca stwierdził, iż w celu uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z właściwymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, inwestor - w tym wypadku GDDKiA, zobowiązany jest do wykazania prawa do dysponowania terenem dla całości inwestycji. Natomiast brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uniemożliwia wystąpienie z wnioskiem o udzielenie w/w pozwolenia. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest. że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, a konieczność dysponowania przedmiotową nieruchomością została przekonywająco uzasadniona we wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. W powyższej sprawie został zgromadzony stosowny materiał dowodowy, który wskazuje na konieczność zajęcia przedmiotowej nieruchomości w celu umożliwienia prowadzenia kolejnych etapów inwestycji drogowej. Natomiast uzyskanie pozwolenia na budowę umożliwi szybkie rozpoczęcie robót budowlanych i wykorzystanie przyznanych środków finansowych na ten cel. Wobec powyższego postawione w tym zakresie zarzuty odwołania uznać należy za nieuzasadnione. Na podkreślenie zasługuje również charakter ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wyrażony nie tylko w jej tytule, ale wynikający z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt: I SA/Wa 805/07, "szczególny charakter ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., wyrażony nie tylko w jej tytule, ale wynikający z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Ustawa ta zamierzona jako regulacja czasowa wskazuje, że celem jaki założył ustawodawca, było unormowanie w szczególny sposób skutków prawnych w określonej sytuacji gospodarczej. Chodziło o uproszczenie postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabywaniem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestorów na cele budowlane. Służyć to ma w istocie przyspieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. (...) Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia art. 17 ust. 1 przewidywał możliwość udzielenia przez właściwego wojewodę w drodze decyzji na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zezwolenia w uzasadnionych przypadkach na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Pojęcie " uzasadnionego przypadku " nie zostało zdefiniowane w ustawie co wiąże się z pozostawieniem organowi administracji tzw. luzu decyzyjnego, to jest swobody wyboru rozstrzygnięcia. Taka swoboda nie może oznaczać dowolności, a dokonany wybór powinien być dostatecznie uzasadniony przesłankami zindywidualizowanymi (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2001r. OSA 5/01 ONSA 2002/2/50)." Wobec braku porozumienia z S. sp. z o.o. w zakresie warunków nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej, zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Ponieważ proces wywłaszczeniowy jest długotrwały, trudno przewidzieć termin jego zakończenia, zatem wobec wymogu wykazania się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości przez inwestora dla uzyskania pozwolenia na budowę, wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest uzasadnione, a zatem na uznanie nie zasługują zarzuty zgłoszone w tym zakresie w odwołaniu od badanej decyzji. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. spółka z o. o. z siedzibą w W.; zarzucając naruszenie: (a) przepisów postępowania - poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i rozważenia istotnych okoliczności faktycznych, co stanowi naruszenie art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 104 § 2 kpa, (b) przepisów materialnych - art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) - w brzmieniu do dnia 15 grudnia 2006 r. - poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wskazane w uzasadnieniu decyzji przyczyny wyczerpują ustawową przesłankę "uzasadnionego przypadku" przewidzianą w art. 17 ust. 1 ustawy wymaganą do udzielenia przez wojewodę w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Do akt sprawy wpłynęło pismo skarżącej Spółki z dnia 16 grudnia 2009 r., w którym wskazano, że decyzje Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...] oraz Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi [...] wraz z powiązaniem z drogą [...] i z przebudową infrastruktury technicznej – część I – odcinek zlokalizowany poza granicami W. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 396/09. Do pisma Spółka dołączyła pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 5 listopada 2009 r., z którego wynika, że wszelkie postępowania administracyjne prowadzone na mocy uchylonych decyzji stały się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie N., stanowiącej własność S. Sp. z o.o. w W. oraz o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. 3. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają prawo. 4. Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.) wprowadziły szczególny tryb pozyskiwania przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Szczególny charakter ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wyrażony został nie tylko w jej tytule, ale wynika również z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Ustawa ta zamierzona jako regulacja czasowa, wskazuje, że celem jaki założył ustawodawca, było unormowanie w szczególny sposób skutków prawnych w określonej sytuacji gospodarczej. Chodziło o uproszczenie postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabywaniem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestorów na cele budowlane. Służyć to ma w istocie przyspieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Należy jednak zwrócić uwagę, iż każda norma wprowadzająca wyjątek od zasad ogólnych musi podlegać ścisłej wykładni. Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przepis art. 17 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organy administracji obu instancji) przewidywał możliwość udzielenia przez właściwego wojewodę w drodze decyzji na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zezwolenia w uzasadnionych przypadkach na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Pojęcie "uzasadnionego przypadku" nie zostało zdefiniowane w ustawie co wiąże się z pozostawieniem organowi administracji tzw. luzu decyzyjnego, to jest swobody wyboru rozstrzygnięcia. Taka swoboda nie może oznaczać dowolności, a dokonany wybór powinien być dostatecznie uzasadniony przesłankami zindywidualizowanym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r., OSA 5/01, ONSA 2002, z. 2, poz. 50). 5. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] przyjął, że wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uzasadnione jest koniecznością wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością w celu uzyskania pozwolenia na budowę. Uzyskanie pozwolenia na budowę umożliwi szybkie rozpoczęcie robót budowlanych przy realizacji drogi [...] wraz z powiązaniem z drogą [...] i z przebudową infrastruktury technicznej – część I – odcinek zlokalizowany poza granicami W. i wykorzystaniu środków finansowych na ten cel. Natomiast organ drugiej instancji wskazał, za Generalną Dyrekcją dróg Krajowych i Autostrad w uzasadnieniu wniosku z dnia 1 września 2008 r., że realizacja przedmiotowej decyzji spowoduje odciążenie miejscowości R. i J., usprawnienie ruchu tranzytowego na [...] przebiegającej przez te miejscowości oraz poprawienie płynności i bezpieczeństwa ruchu drogowego. Minister uzasadniając udzielenie zezwolenia wskazał także, że inwestycja ta niezbędna jest dla usprawnienia ruchu drogowego w związku z organizacją turnieju finałowego Mistrzostw Europy w piłce nożnej UEFA EURO 2012 oraz ujęta została od roku 2006 w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie ustalenia Programu rzeczowo-finansowego dla inwestycji drogowych realizowanych z wykorzystaniem środków Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 28, poz. 188 ze zm.) oraz wpisana zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 6 marca 2008 r. na listę projektów "Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013" (MP Nr 30, poz. 269). 6. W trakcie prowadzonego postępowania organy obu instancji nie podjęły jednak żadnych prób zweryfikowania stanowiska wnioskodawcy przez zgromadzenie stosownego materiału dowodowego, czym naruszono zasady określone w art. 7 i art. 77 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Należy wskazać, że okolicznością powszechnie znaną jest to, że budowa czy modernizacja dróg poprawia bezpieczeństwo użytkowników dróg, natomiast potrzeba zastosowania rozwiązania przyjętego w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. musi być indywidualnie uzasadniona w odniesieniu do każdej konkretnej nieruchomości. A takiego uzasadnionego przypadku w odniesieniu do konkretnej nieruchomości stanowiącej własność skarżącej Spółka w przedmiotowej sprawie zabrakło, czym naruszono również art. 107 § 3 kpa. Dodatkowo należy jeszcze podkreślić, że akty prawne, na które powołał się Minister Infrastruktury wygasły bądź zostały zastąpione przez inne. Rację ma także strona skarżąca podnosząc, że nie jest trafne powoływanie się na fakt organizowania Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012. Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. Nr 173, poz. 1219 ze zm.) nie zawiera bowiem szczególnej regulacji w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji. 7. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.