I SA/Wa 761/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2013 r. sprawy ze skargi B.T. i J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących B. T. i J. T. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. i J. T., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu, na skutek podziału zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2009 r., wartości nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna o numerze [...] o powierzchni [...] m2, położonej w O. w gminie W. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Wójt Gminy W. orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w obrębie O. w gminie W., stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] o pow. [...] m2 na 11 działek o nr ewid. [...] ([...] m2 powierzchni), [...] ([...] m2 powierzchni), [...] ([...] m2 powierzchni), działki o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] o pow. po [...] m2 oraz działkę nr ewid. [...] o pow. [...] m2 i nr ewid. [...] o powierzchni [...] m2 przeznaczoną pod projektowany układ komunikacyjny wewnętrzny. Działka nr ewid. [...] stanowiła własność B. i J. T. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Wójt Gminy W. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł a do jej uiszczenia zobowiązał B. i J. T. na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej. Ustaloną opłatę adiacencką rozłożono na 10 rat rocznych płatnych we wskazanych w rozstrzygnięciu terminach corocznych. W punkcie 5 wskazano, że wierzytelność gminy W. z tytułu rat opłaty adiacenckiej wraz z odsetkami podlega zabezpieczeniu polegającemu na ustanowieniu hipoteki na rzecz Gminy W., decyzja zaś stanowi podstawę do wpisu hipoteki przymusowej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że podział jest zgodny z ustaleniami decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] o warunkach zabudowy, zmienionej decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...]. Wskazał, że zgodnie z prawomocną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., działka nr ewid. [...] została wydzielona pod projektowany układ komunikacyjny wewnętrzny, zaś pozostałe działki położone na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i przeznaczone do łącznego użytkowania z działkami powstałymi z podziału nieruchomości oznaczonej wcześniej nr ewid. [...]. Powołując się na art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; powoływana dalej jako: "u.g.n.") stwierdził, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek jej właściciela jej wartość wzrośnie, właściwy organ może ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się wg cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową uchwaloną w drodze uchwały przez radę gminy, obowiązująca w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Organ wskazał, że Uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej (Dz.Urz. Woj. [...] z [...] r., nr [...] poz. [...]) Rada Gminy W. określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej wynoszącą 30% wzrostu wartości nieruchomości. Strony zawiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Dla potrzeb ustalenia opłaty o której mowa w art. 98a u.g.n. organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu B. H. opracowanie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości przed i po podziale. W toku postępowania w dniu [...] lutego 2012 r., dokonano oględzin nieruchomości. Błędy rachunkowe w wykonanym operacie zostały poprawione przez sporządzenie [...] marca 2012 r., nowego dokumentu będącego dowodem w toczącym się postępowaniu. Wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła wg tego operatu [...] zł (oszacowania dokonano na dzień wydania decyzji o podziale), zaś po podziale [...] zł (oszacowania dokonano na dzień kiedy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna). Wójt stwierdził, że stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu w myśl art. 10 k.p.a., które nie zgłosiły uwag do zgromadzonego materiału dowodowego, w tym także do operatu szacunkowego. Wskazał, że różnica wartości nieruchomości przed i po podziale wynosi [...] zł wobec czego opłata adiacencka przy uwzględnieniu stawki 30% zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy W. wynosi [...] zł. Ponadto stwierdził, że po raz pierwszy decyzję ustalającą opłatę adiacencką wydano [...] maja 2012 r., lecz została ona uchylona w wyniku uwzględnienia odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Zatem ponownie rozpoznając sprawę zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ponowne przeanalizowanie operatu szacunkowego. W piśmie z dnia [...] września 2012 r., rzeczoznawca majątkowy B. H. potwierdziła poprawność przyjętej metody wyceny i określonej w operacie z dnia [...] marca 2012 r., wartości przedmiotowej nieruchomości gruntowej przed i po podziale zatwierdzonym decyzją nr [...] Wójta Gminy W. Powołując się na obowiązujące przepisy prawa rzeczoznawca wyczerpująco uzasadniła przyjętą metodę szacowania powszechnie stosowaną przez innych rzeczoznawców i wielokrotnie akceptowaną przez Kolegium. Jednocześnie Wójt stwierdził, że nie można natomiast zgodzić się z poglądem wyrażonym w decyzji uchylającej co do nieprawidłowego określenia sposobu zobowiązania współmałżonków do uiszczenia ustalonej opłaty adiacenckiej. Jest to bowiem współwłasność łączna co wynika z wpisu w dziale II Kw Nr [...], a nie współwłasność w częściach ułamkowych. W czasie trwania małżeństwa nie można mówić o wysokości udziałów w majątku wspólnym małżeństwa. W ocenie organu z operatu szacunkowego wynika, że wycena nieruchomości zmierzała do możliwie dokładnego określenia jej wartości rynkowej przed i po podziale a stanowiący dowód w sprawie dokument sporządzono w sposób rzetelny, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa - przede wszystkim ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołując się na przepisy art. 154 ust. 1 i art. 4 pkt 16 u.g.n. stwierdził, że z operatu szacunkowego wynika, iż rzeczoznawca dokonała wnikliwej analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Uzyskany w procesie wynik określiła na podstawie analizy cen gruntów niezabudowanych na rynku lokalnym przy uwzględnieniu stanu przedmiotowej nieruchomości. W operacie szczegółowo opisano zarówno podstawę prawną opracowania, przedmiot i zakres wyceny, sposób wyceny w tym podejście, metodę i technikę wyceny, wykonano też analizy danych i charakterystykę rynku nieruchomości a także określono wartość nieruchomości przed i po podziale. Wartość nieruchomości wycenianej została określona na podstawie transakcji zlokalizowanych na terenach wiejskich, nieruchomości przyjęte do porównania podobnie jak przedmiot wyceny położone są we wsi O. a różnice między nimi skorygowano odpowiednimi współczynnikami zgodnie z procedurą wyceny. Zatem w ocenie Wójta wycena wykonana dla potrzeb przedmiotowego postępowania była zgodna z przepisami zawartymi w rozdziale I działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulującymi sposób dokonywania wycen oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zawiera ona wymagane przepisami prawa elementy treści, nie ma niejasności i braków które wymagałyby uzupełnienia, oparta na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli B. i J. T. żądając uchylenia decyzji, która jest dla nich krzywdząca oraz zarzucając organowi, iż rozpatrując ponownie sprawę nie przeanalizował wyczerpująco i dokładnie analizy nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Jednocześnie wskazali, że działki powstałe z podziału działki nr [...] przeznaczone są do łącznego użytkowania z działkami powstałymi z podziału działki nr ewid. [...]. Z tego powodu ich wartość została w znacznym stopniu zawyżona. Ponadto wycena działki o nr pierwotnym [...], z którą powstałe z podziału działki o pierwotnym numerze [...] przeznaczone są do łącznego użytkowania ma ustaloną o wiele mniejszą opłatę adiacencką niż ustalona decyzją nr [...]. Przy wycenie powinna być uwzględniona waga cech rynkowych. Obecnie ceny nieruchomości w O. wynoszą od [...]-[...] zł/m2. Stwierdzili, że powstała z podziału działka nr [...] stanowiąca układ komunikacyjny wewnętrzny nałożyła na nich obciążenie finansowe, gdyż trzeba było ją utwardzić aby mogła stanowić drogę wewnętrzną. Dla terenu działki o pierwotnym numerze [...] nie ma planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego jej podział nastąpił na mocy decyzji nr [...] Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. o warunkach zabudowy oraz zmieniającej ją decyzji nr [...] z dnia [...] września 2009 r. W ich ocenie w wyniku podziału wartość przedmiotowej nieruchomości nie wzrosła, wydzielona została działka o powierzchni [...] m2 przeznaczona na drogę wewnętrzną, którą trzeba było znacznym nakładem finansowym utwardzić. Pozostałe działki które liczyły po [...] m szerokości trzeba było połączyć z działkami sąsiednimi w celu umożliwienia na nich zabudowy. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że nietrafny jest zarzut zawyżenia wyceny nieruchomości, która przed podziałem nosiła numer ewidencyjny [...] z obrębu O., ponieważ nie potwierdza tego faktu analiza operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego B. H. oraz innych dowodów w sprawie. Operat szacunkowy nieruchomości ma pełną wartość dowodową ponieważ nie został zakwestionowany w sposób określony przepisami prawa - poprzez przedłożenie jego negatywnej oceny wykonanej przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych. Kolegium wskazało, że opłata adiacencka to opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego albo scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości (art. 4 ust. 11 u.g.n.). W przedmiotowej sprawie opłata adiacencka została ustalona w związku z dokonaniem podziału nieruchomości decyzją nr [...] Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2009 r., która stała się ostateczna [...] stycznia 2010 r. Opłata została ustalona przed upływem trzyletniego terminu od daty, kiedy decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna. Ponadto wskazało, że w jego ocenie Wójt w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] nie dopuścił się jakiegokolwiek naruszenia przepisów art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 98a u.g.n. Operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości gruntowej przed podziałem i po jej podziale opracowany [...] marca 2012r., przez B. H. wykonano na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ustawy kodeks cywilny i standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych. Rzeczoznawca opisał procedurę szacowania (pkt. 7), oszacowanie wartości nieruchomości dla stanu przed podziałem i po podziale wykonując obliczenia dla poszczególnych działek. Kolegium podkreśliło, że w toku postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej organ odwoławczy nie dokonuje oceny operatu szacunkowego, gdyż jest to dokument wymagający specjalistycznej wiedzy a taką niewątpliwie posiada rzeczoznawca majątkowy. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie wysokość opłaty adiacenckiej dla skarżących B. i J. T. nie została ustalona w sposób dowolny lecz na podstawie Uchwały nr [...] Rady Gminy W. z [...] lipca 2008 r. z tytułu bezspornego wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem oraz art. 98a ust. 1 i 1a oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. Jednocześnie wskazał, że z załączonego do akt operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego B. H. wynika, że wartość przedmiotowego gruntu stanowiącego przed podziałem działkę o nr ewid. [...] z obr. O. o powierzchni [...] m2 wg stanu na dzień [...] grudnia 2009 r. wynosiła [...] zł, zaś po podziale na 11 działek o nr ewid. [...],[...], [...], [...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obr. O. wg stanu na dzień [...] stycznia 2010 r. wynosiła [...] zł. Zatem wzrost wartości jest bezsporny. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. B. T. i J. T. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: 1. art. 7 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady praworządności i pominięcie naszego słusznego interesu jako obywateli; 2. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez rażące odstąpienie od umarzenia w całości jako bezprzedmiotowego postępowania pierwszej instancji; 3. art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez powołanie ww. przepisu w warunkach bezprzedmiotowości postępowania ze względu na upływ terminów w nim określonych. Jednocześnie wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako rażąco naruszającej prawo, gdyż wydanie niniejszego rozstrzygnięcia nastąpiło po upływie trzech lat licząc od daty uznania za ostateczną decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] r. ([...] styczeń 2010 r.). Zakwestionowali powołane przez organ orzecznictwo, z którego wynika, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie musi stać się ostateczna w ciągu 3 lat lecz musi zostać wydana w tym terminie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Artykuł 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej u.g.n.) stanowi, że: Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Jak podkreslają komentatorzy opłata adiacencka stanowi dochód własny gminy, który może zostać osiągnięty w okresie do 3 lat po dokonaniu podziału. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 2011r. sygn. akt I OSK 686/10 wskazał, że: Trzyletni termin, o którym mowa w przepisie art. 98a ust. 1 u.g.n. dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną. Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym w składzie siedmiu sędziów w dniu 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 5/09 podkreślono, że: trzyletni termin, o którym mowa w powołanym art. 98a ust. 1 dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną. Skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie pogląd ten podziela. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Wójt Gminy W. orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w obrębie O. w gminie W., stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] o pow. [...] m2 na 11 działek o nr ewid. [...] ([...] m2 powierzchni), [...] ([...] m2 powierzchni), [...] ([...] m2 powierzchni), działki o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] o pow. po [...] m2 oraz działkę nr ewid. [...] o pow. [...] m2 i nr ewid. [...] o powierzchni [...] m2 przeznaczoną pod projektowany układ komunikacyjny wewnętrzny. Działka nr ewid. [...] stanowiła własność B. i J. T. Decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2009r., stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 2010r., zaś ostateczna decyzja ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej zapadła w dniu [...] lutego 2013 r., a więc po upływie 3-letniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym orzeczeniu z dnia 11 marca 2011r.: upływ powyższego terminu, mającego charakter materialnoprawny oznacza, że nie może już skutecznie nastąpić zdarzenie, którego termin ten dotyczy, tj. nie mogło nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej. Jeżeli bowiem w terminie trzech lat nie nastąpiło ustalenie opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną, to po tym terminie organ nie mógł już naliczać tej opłaty. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organów administracji publicznej będzie, zatem orzeczenie zgodnie z przedstawioną wykładnią obowiązujących przepisów. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku- z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.