I SA/Wa 765/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant Magdalena Bocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Miasta Z. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego oddala skargę. I SA/Wa 765/06 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. [...] Minister Transportu i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] stwierdzającą nieważność zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1951 r. nr [...] o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego w części dotyczącej pensjonatu "[...]" (dawniej "[...]"), położonego w Z. przy ul. [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Zarządzeniem z dnia [...] września 1951 r. nr [...] Minister Gospodarki Komunalnej orzekł w punkcie [...] o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad w/w opisanym pensjonatem "[...]" (dawniej "[...]") w Z., powierzając ten zarząd Funduszowi Wczasów Pracowniczych Centralnej Rady Związków Zawodowych w Polsce. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] Minister Infrastruktury - działając na wniosek Zgromadzenia Sióstr [...] - stwierdził nieważność tegoż zarządzenia, uznając brak przesłanek do ustanowienia zarządu przymusowego za rażące naruszenie prawa. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiło Miasto Z. wskazując, iż w niniejszej sprawie niedostatecznie i nieprawidłowo został przez organ oceniony stan faktyczny. Jednocześnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło też Zgromadzenie Sióstr [...], rozszerzając w nim dotychczasowy wniosek o stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu zarządu państwowego - o żądanie zwrotu nieruchomości. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Transportu i Budownictwa, który od dnia 31 października 2005r. stał się organem właściwym w sprawie (vide: rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 października 2005 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu i Budownictwa (Dz. U. Nr 220, poz. 1900) stwierdził, że kwestionowane zarządzenie z dnia [...] września 1951 r. zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 21 poz. 67 z późn. zm.). Zgodnie zaś z treścią art. 1 ust. 3 tegoż dekretu przymusowym zarządem państwowym mogły być objęte przedsiębiorstwa przemysłowe, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch leżało w interesie państwa lub posiadłości ziemskie, których zabezpieczenie lub zagospodarowanie leżało w interesie państwa. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego organ podkreślił przy tym, iż obie przesłanki musiały w tym wypadku wystąpić łącznie. Brak jednej z nich, tj. pozostawanie przedsiębiorstwa w ruchu i niewystąpienie zagrożenia jego funkcjonowania, albo też brak interesu państwa w pozostawaniu w ruchu przedsiębiorstwa powodował, że niedopuszczalnym było zastosowanie tego przepisu. Dla ustanowienia zatem przymusowego zarządu państwa wymagane było – zdaniem organu - zaistnienie szczególnych okoliczności, tzn. powstanie stanu zagrożenia lub ustanie działalności przedsiębiorstwa oraz okoliczność, że działanie przedsiębiorstwa leżało w interesie państwa. Zawężało to, w związku z tym, kategorię podmiotów gospodarczych tylko do tych, które mogły mieć kluczowe (strategiczne) znaczenie dla Państwa i bez których nie mogłoby spełniać ono swoich podstawowych funkcji. Ponadto Minister podniósł, że sformułowanie "mogą być objęte pod zarząd" sugeruje zawężającą wykładnię stosowania tego przepisu. W przedmiotowej sprawie zarządem państwowym objęty został pensjonat prywatny, urządzony w budynku l piętrowym, usytuowanym na nieruchomości o powierzchni [...] m kw. Nieruchomość ta wraz z budynkiem, już po ustanowieniu zarządu, jednakże przed przejęciem własności przez Skarb Państwa, została przekazana przez małżeństwo T. - w drodze umowy dożywocia - Zgromadzeniu Sióstr [...], które z tego powodu już od 1957 r. bezskutecznie czyniło starania o odzyskanie nieruchomości poprzez cofnięcie zarządu. W ocenie Ministra, w przedmiotowej sprawie trudno było by uznać pensjonat "[...]" - z racji jego rozmiarów - za przedsiębiorstwo, które bezwzględnie, ze względu na interes Państwa, winno być puszczone w ruch. Wg organu również nie można było uznać nieruchomości o powierzchni [...] m2, na której znajdował się budynek o kilku pomieszczeniach, za posiadłość ziemską wymagającą interwencji i zabezpieczenia Państwa. Organ przywołał w miejscu poza tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 1995 r. sygn. akt IV SA 1979/93 (nie publ.), w którym Sąd wyraził pogląd, że pensjonat nie jest przedsiębiorstwem przemysłowym a ponadto trudno uznać, aby jego funkcjonowanie bądź unieruchomienie ( [...] pokoi i [...] kuchnie ) mogło mieć związek z interesem Państwa. Wskazano też, iż w innym wyroku z dnia 5 listopada 2002r. sygn. akt IV SA 1737 /00 Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, iż pensjonaty nie mogły być objęte w/w zarządem. W związku z tym organ podkreślił, że rozciąganie pojęcia interesu Państwa a zatem i działania dekretu, na drobne zakłady przemysłowe, o charakterze lokalnym, czy też prywatną inicjatywę usługowo- hotelarską poczytane być musi za rażące naruszenie prawa, bowiem przepisów o charakterze restrykcyjnym nie można interpretować rozszerzająco. Nie było zatem podstaw w niniejszym stanie faktycznym do uznania, iż działalność pensjonatu, która - ze względu na charakter prywatnej działalności gospodarczej - może być w każdej chwili zawieszona, niezbędna była dla interesu Państwa i wymagała objęcia w przymusowy zarząd państwowy. W tych warunkach, ustanowienie zarządu państwowego przy niespełnieniu obu przesłanek dopuszczających jego ustanowienie, uznane zostało przez organ centralny za rażące naruszenie przepisu art. l pkt 3 cytowanego dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. , co – zdaniem Ministra - zgodne było z dotychczasową, utrwaloną linią orzecznictwa sądowo – administracyjnego oraz uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 1987 r. sygn. akt III CZP 47/87 ( OSNC 1988/7-8/91 ). W uchwale tej bowiem Sąd Najwyższy stwierdził, że budynki pensjonatowe nie mogły być prawidłowo obejmowane przymusowym zarządem państwowym dlatego, że nie były przedsiębiorstwami przemysłowymi a tym bardziej posiadłościami ziemskimi - w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 3 w/w dekretu a ponadto nie znajdowały się w sytuacji, która ze względu na interes Państwa wymagała ingerencji w kierunku utrzymania lub podjęcia działalności pensjonatowej. Odnosząc się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez Zgromadzenie Sióstr nadmieniono, że zarządzenie o przejęciu w zarząd państwowy statuowało jedynie nowy stan faktyczny, nie ingerowało natomiast w stosunki prawne i właścicielskie w przypadku, których dopiero mogła by być mowa o wystąpieniu ewentualnych nieodwracalnych skutków prawnych. Wskazano też, że przedmiotowa nieruchomość jest obecnie skomunalizowaną własnością Gminy T.j, na którą to jednostkę przeszła całość praw i obowiązków wynikających z przejęcia nieruchomości a przysługujących dotychczas Skarbowi Państwa. Stwierdzono też, że w niniejszej sprawie, prowadzonej na wniosek o stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu zarządu państwowego, nie mogło dojść do rozpatrzenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie to bowiem będzie mogło być ewentualnie wszczęte, ale dopiero po rozpoznaniu i zakończeniu niniejszej sprawy. Reasumując zatem Minister podniósł, że choć powoływane w uzasadnieniu decyzji orzeczenia sądów nie były dla niego w sensie oceny prawnej w tej sprawie wiążące, tym niemniej, z uwagi na zawarte w nich podobne ustalenia faktyczne i oceny prawne, mogły one mieć również odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie. Z tych powodów - na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – zaskarżoną decyzją stwierdzono, że zarządzenie o ustanowieniu zarządu państwowego, w części odnoszącej się do pensjonatu "[...]" (dawniej "[...]"), stanowiło rażące naruszenie prawa. Powyższa decyzja stała się z kolei przedmiotem skargi Miasta Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. W szczególności podniesiono, że w decyzji nie przytoczono żadnych okoliczności faktycznych i dowodów, które świadczyłyby o wadliwości zarządzenia, Wskazano, że właścicielom pensjonatu wypłacany był zasiłek i przyznano im pełne wyżywienie. Również, po przejęciu na własność Państwa pensjonatu, koszty utrzymania "dożywotników" ponosił FWP. Okoliczności te – zdaniem skarżącego - świadczyć mogły o tym, że właściciele pensjonatu nie byli w stanie prowadzić go osobiście a z uwagi na ważny interes Państwa konieczne było zabezpieczenie lub zagospodarowanie tej nieruchomości tak by nie uległa zniszczeniu. Interes Państwa zaś miał – zdaniem skarżącego – wynikać w tym przypadku z faktu, że Z. jest uzdrowiskiem i z tego powodu tego rodzaju nieruchomość była Państwu potrzebna. Ponadto skarżący poruszył kwestię dotyczącą decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2001 r. którą odmówiono uwzględnienia wniosku Zgromadzenia Sióstr [...] Kuria [...] w W. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1962 r., zarzucając Ministrowi Transportu i Budownictwa nie ustosunkowanie się do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu decyzji z 2001 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola Sądu sprowadza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym ponieważ, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że nie narusza ona prawa, skutkowało to oddaleniem skargi. Wbrew zarzutom skargi sprawę należało uznać za wszechstronnie wyjaśnioną a zastosowanie w zaskarżonej decyzji wyżej wymienionych przepisów prawnych było prawidłowe. W szczególności trzeba wyraźnie zaznaczyć, że podstawę prawną do wydania decyzji z dnia [...] września 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego stanowiły przepisy wspomnianego wyżej dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. Akt ten w art. 1 pkt 3 wprowadzał możliwość objęcia zarządem państwowym przedsiębiorstw przemysłowych, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch, oraz posiadłości ziemskich, których zabezpieczenie lub zagospodarowanie leżało w interesie państwa. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że powyższy dekret wszedł w życie w roku odzyskania przez Polskę niepodległości i zadaniem jego było zapewnienie nowopowstałemu organizmowi państwowemu rzeczywistych, istotnych dla jego funkcjonowania podstaw bytowych. Po II Wojnie Światowej przepisy tegoż aktu były jednak wielokrotnie przez ówczesne organy państwowe wykorzystywane jako pretekst do objęcia w zarząd państwowy określonego mienia prywatnego, przy czym w rzeczywistości brak było realnych podstaw do podjęcia tego rodzaju działań. Tego typu sytuacja zaistniała – zdaniem Sądu – w niniejszej sprawie. Trudno bowiem uznać, że pensjonat i to w dodatku tak mały, bo urządzony w jednopiętrowym budynku zawierającym kilka pomieszczeń, położonym na nieruchomości o powierzchni [...] m kw., mógł być traktowany jako przedsiębiorstwo przemysłowe i to jeszcze mające takie znaczenie dla Państwa, że zaprzestanie jego prowadzenia miałoby wpływ na istotne dla Kraju interesy. Sąd orzekający w tym składzie ponadto podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyżej cytowanej uchwale Sądu Najwyższego i w przywołanych przez Ministra wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż pensjonat - nie będąc przedsiębiorstwem przemysłowym ani posiadłością ziemską - nie mógł być w ogóle objęty działaniem dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. Z tego powodu okoliczności podnoszone w skardze a odnoszące się do faktu zapewnienia byłym właścicielom pensjonatu "[...]" (później "[...]") utrzymania, co miało świadczyć – zdaniem Miasta Z. – o niemożliwości prowadzenia przez nich osobiście pensjonatu, czy też posiadania przez to miasto statusu uzdrowiska, co z kolei miałoby dowodzić, iż przedmiotowa nieruchomość była Państwu potrzebna – pozostają całkowicie bez wpływu na rozstrzygnięcie. Nie podważa także skutecznie prawidłowości zaskarżonej decyzji okoliczność, że w jej uzasadnieniu organ nie odniósł się do treści decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...]. Decyzją tą utrzymano bowiem w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1962 r. nr [...] o przejściu na własność Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 8 marca 1958 r. przedsiębiorstwa pensjonatowego "[...]" położonego w Z. przy ulicy [...] stanowiącego własność Zgromadzenia Sióstr [...] wraz z nieruchomością wchodzącą w skład tego przedsiębiorstwa. Jak z powyższego zatem wynika, choć zarówno zaskarżona obecnie decyzja jak i decyzje wydane w 2001 r. dotyczyły tej samej nieruchomości, tym niemniej odnosiły się one do zupełnie odrębnych postępowań i co innego było w każdym z nich przedmiotem rozpoznania. Z tego powodu brak jest podstaw do tworzenia obowiązku (a następnie formułowania zarzutu), że organ w niniejszym postępowaniu, które musi wyprzedzać ewentualne postępowanie nadzorcze w stosunku do decyzji nacjonalizacyjnej, winien odnieść się do treści zawartych w tej decyzji. Tego rodzaju obowiązek istniał by natomiast, ale w sytuacji odwrotnej. Decyzja bowiem odnosząca się do przejścia prawa własności ma swoje podstawy w decyzji o ustanowieniu zarządu państwowego. Podkreślenia też wymaga, że ponieważ decyzją z dnia [...] września 1951 r. Minister Gospodarki Komunalnej rozciągnął przepisy cytowanego dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r., wbrew ich treści, na podmiot, który nie podlegał działaniu w/w aktu a zatem zastosował i to niezgodnie z prawem, przepis szczególny w sposób rozszerzający, Sąd uznał za uzasadniony w tej sprawie pogląd, że działanie takie stanowiło rażące naruszenie przepisu art. 1 pkt 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych względów – z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – orzeczono jak w sentencji.