III CZP 47/87

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SN W. Sutkowski. Sędziowie SN: S. Dmowski, Ł. Grygołajtys, K. Piasecki, A. Wypiórkiewicz (sprawozdawca i autor uzasadnienia), J. Sokołowski (sprawozdawca), J. Szachułowicz. SentencjaSąd Najwyższy z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej, S. Trautsolta, rozpoznał wniosek Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 czerwca 1987 r. o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie prawne:"Czy przepisy art. 1 pkt 3 i art. 2 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. RP Nr 21, poz. 6 ze zm.) mogły stanowić podstawę prawną do objęcia przymusowym zarządem budynków pensjonatowych, wydzierżawionych przez ich właścicieli w całości albo w części instytucjom państwowym i w konsekwencji przejęcia tych budynków na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37) na własność Państwa, bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń i zobowiązań?"podjął następującą uchwałę i nadał jej moc zasady prawnej:Artykuł 1 pkt 3 i art. 2 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. RP Nr 21, poz. 6 ze zm.) nie mogły stanowić podstawy prawnej do objęcia przymusowym zarządem budynków pensjonatowych, wydzierżawionych przez ich właścicieli w całości albo w części instytucjom państwowym i w konsekwencji nie stanowiły podstawy przejścia tych budynków z mocy prawa na własność Państwa w trybie i na zasadach przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37).Uzasadnienie faktycznePrzedstawione Sądowi Najwyższemu przez Ministra Sprawiedliwości pytanie prawne nawiązuje do rozpowszechnionej w latach pięćdziesiątych praktyki administracyjnej obejmowania przymusowym zarządem państwowym na podstawie art. 1 pkt 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. RP Nr 21, poz. 6 ze zm.) m.in. budynków pensjonatowych, a następnie poświadczenia przejścia ich z mocy prawa na własność Państwa na podstawie 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37). Na skutek licznych odwołań właścicieli nieruchomości ówczesny Minister Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w ostatnich latach w niektórych sprawach stwierdził nieważność decyzji o objęciu zarządem przymusowym budynków pensjonatowych, jak też decyzji stwierdzających przejście własności na rzecz Państwa. Pytanie prawne Ministra Sprawiedliwości odnosi się do tych budynków pensjonatowych, które w chwili obejmowania ich przymusowym zarządem państwowym były w całości lub w części wydzierżawione instytucjom państwowym. Ta okoliczność, dotycząca sytuacji, w jakiej budynki pensjonatowe pozostawały we wspomnianej dacie, wyznacza też zakres przedmiotowy odpowiedzi udzielonej przez Sąd Najwyższy. Uzasadnienie prawnePrzy podejmowaniu uchwały, stanowiącej odpowiedź na przedstawione pytanie prawne, Sąd Najwyższy miał na uwadze, co następuje:I. Dekret z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. RP Nr 21, poz. 6 ze zm.) został wydany w okresie spowodowanej warunkami wojennymi destabilizacji gospodarczej kraju i wiążących się z tym potrzeb państwowych jako jeden z aktów prawnych, które służyły sprawie ożywienia sparaliżowanej gospodarki w dziedzinach istotnych dla zapewnienia społeczeństwu bytu materialnego i ochrony substancji majątku narodowego (por. np. przepisy o utworzeniu urzędu zakupu artykułów pierwszej potrzeby, o ochronie majątków nieobecnych właścicieli, o sekwestrze surowców, półfabrykatów i towarów, o ochronie lokatorów i ludności przed lichwą wojenną). Wymieniał on wyczerpująco majątek, jaki mógł być objęty przymusowym zarządem państwowym. Tak np. według brzmienia aktualnego dla przedmiotu przedstawionego pytania prawnego art. 1 pkt 3 dekretu przymusowy zarząd państwowy mógł być ustanowiony nad przedsiębiorstwami przemysłowymi, których "utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch", oraz - nad posiadłościami ziemskimi, których "zabezpieczenie lub zagospodarowanie" leżało w interesie Państwa. O ustanowieniu zarządu państwowego zatem nie decydowało jedynie zaliczenie danych jednostek do wymienionych przedsiębiorstw lub posiadłości ziemskich, lecz również wymagane było zaistnienie szczególnej okoliczności odnoszącej się do ich sytuacji, tj. - w wypadku omawianego pytania prawnego - od powstania stanu zagrożenia ustania działalności przedsiębiorstwa lub od stanu jego bezruchu. Nie wymaga bowiem bliższego umotywowania twierdzenie, że budynki pensjonatowe w żadnej mierze nie mogły być zaliczane do "posiadłości ziemskich". Z takiego uregulowania wynika niewątpliwie, że dekret miał na celu pozyskiwanie lub utrwalanie środków służących zaspokajaniu potrzeb materialnych społeczeństwa i ochronie mienia obywateli. Cel ten był osiągany w drodze wprowadzenia tymczasowego reżimu prawnego przez ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwami przemysłowymi o istotnym znaczeniu dla gospodarki, takimi jak np. kopalnie, fabryki, zakłady, których uruchomienia lub utrzymania w działalności wymagał interes państwowy. Zarząd prowadzono na rachunek właściciela i znoszono go po ustaniu powodów, dla których został on ustanowiony. Budynki pensjonatowe, które w okresie po drugiej wojnie światowej zostały wydzierżawione przez właścicieli instytucjom państwowym, nie mogły być zatem prawidłowo obejmowane przymusowym zarządem państwowym, po pierwsze dlatego, że nie były one "przedsiębiorstwami przemysłowymi", a tym bardziej "posiadłościami ziemskimi" w rozumieniu interpretowanego przepisu, a po wtóre - nie znajdowały się w sytuacji, która ze względu na interes Państwa wymagała ingerencji w kierunku utrzymania lub podjęcia działalności pensjonatowej. Przeciwnie, wydzierżawienie pensjonatów takim przykładowo jednostkom jak PP "Orbis" lub Fundusz Wczasów Pracowniczych oznaczało utrzymanie ich w ruchu. Budynki te nie mogły być przy tym traktowane jako składnik przedsiębiorstwa przemysłowego, gdyż poza tym, że umożliwiały właścicielom odnajmowanie umeblowanych pokoi dla celów wczasowo-rekreacyjnych, połączone ze świadczeniem usług temu towarzyszących, to ze względu na swój charakter jako mienie najczęściej związane były funkcjonalnie ze sferą potrzeb osobistych właściciela i jego rodziny. Z reguły służyły zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Z istoty rzeczy nie mogła stanowić podstawy prawnej obejmowania zarządem państwowym budynków pensjonatowych instrukcja ówczesnego Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 1 marca 1948 r. w sprawie ustalenia trybu postępowania przy ustanawianiu zarządu państwowego i zakresu uprawnień zarządcy państwowego (M. P. Nr 3, poz. 142). Instrukcja ta wydana została z powołaniem się na art. 11 dekretu, który upoważniał właściwych ministrów jedynie do wydania szczegółowych przepisów oraz instrukcji określających zakres uprawnień i tryb postępowania zarządów. Z tych wszystkich zasad rozciągnięcie zakresu działania dekretu na takie obiekty, jakimi były budynki pensjonatowe wydzierżawiane w całości lub w części instytucjom państwowym, mogło nastąpić jedynie w praktyce nie liczącej się zarówno z celem dekretu, jak i z treścią uregulowań, a także z zasadami nowego prawa. W tej ostatniej kwestii należy zauważyć, że w konsekwencji obejmowanie przymusowym zarządem państwowym budynków pensjonatowych niezgodnie z treścią dekretu doprowadziło do rozszerzenia ram wyznaczonych przez ustawę z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17 ze zm.), jak też trudne było do pogodzenia z przepisami ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o zakładaniu nowych przedsiębiorstw i popieraniu prywatnej inicjatywy w przemyśle i handlu (Dz. U. Nr 3, poz. 18). Praktyka taka zatem służyła realizacji celów nie wiążących się z racją dekretu, lecz określonych kierunkami polityki ówczesnego okresu. Dlatego też należy uznać, że ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nad mieniem wymienionym w przedstawionym Sądowi Najwyższemu pytaniu prawnym następowało na podstawie decyzji administracyjnych rażąco naruszających prawo. II. Prawną konsekwencją nieważności decyzji administracyjnych o obejmowaniu przymusowym zarządem państwowym omawianych budynków pensjonatowych jest to, że do tego mienia nie ma zastosowania ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37). Celem tej ustawy było ostateczne uregulowanie statusu prawnego mienia poddanego jej działaniu w drodze przejęcia go przez Państwo, poza tym mieniem, które w trybie ustawy zostało zwrócone właścicielom. W myśl art. 2 ustawy na własność Państwa przeszło z mocy prawa mienie pozostające w dacie wejścia w życie ustawy pod przymusowym zarządem państwowym ustanowionym w trybie wymienionego dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. Nie można przypisywać ustawodawcy intencji szanowania w tej drodze tak istotnej wadliwości decyzji administracyjnych, jaką jest nieważność wynikająca z rażącego naruszenia prawa oraz uznawania również skuteczności prawnej takich decyzji w rozumieniu konsekwencji wynikających z art. 2 ustawy. Stanowisko takie byłoby nie do pogodzenia z celami działalności ustawodawczej Państwa, utrwalającej zasady ustrojowe w zakresie polityki społecznej. Nie może za nią przemawiać w znaczeniu przesądzającym wypowiedź ustawodawcy zawarta w art. 16 ust. 1 pkt 8 ustawy, gdyż dotyczy ona jedynie właściwości organów w zakresie stosowania ustawy, której uregulowanie musiało brać pod uwagę fakt ustanawiania przymusowego zarządu państwowego nad hotelami i pensjonatami. Nie jest również do przyjęcia zapatrywanie, że budynki pensjonatowe objęte w dacie wejścia w życie ustawy państwowym zarządem przymusowym na podstawie nieważnych decyzji administracyjnych znajdowały się w sytuacji innego mienia, które przeszło z mocy prawa na własność Państwa zgodnie z art. 17 pkt 2b ustawy. Przepis ten bowiem odnosi się do mienia, którym władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostawało w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych bez jakiegokolwiek tytułu prawnego. Dyspozycji tego przepisu nie odpowiada sytuacja właścicieli budynków pensjonatowych, o których mowa, gdyż osoby te wspomniane mienie posiadały i nie utraciły go, lecz zostały mienia pozbawione na podstawie decyzji administracyjnych, które okazały się wadliwe. Nie wynika z tego taki stan rzeczy, że państwowe jednostki organizacyjne w chwili wejścia w życie ustawy władały budynkami bez jakiegokolwiek tytułu. Natomiast podstawę prawną przejścia na rzecz Państwa mienia pozostającego pod zarządem państwowym na podstawie ważnych decyzji administracyjnych stanowi - jak już wyżej wspomniano - art. 2 ustawy.Z tego, co zostało dotychczas powiedziane, nie można wyciągać wniosku o dopuszczalności generalnego kwestionowania prawidłowości praktyki administracyjnej na odcinku stosowania dekretu. Doprowadziłoby to w konsekwencji do podważenia celów osiągniętych przez ustawę i powrotu do stanu nieuregulowania mienia, które pozostawało pod przymusowym zarządem państwowym. Sprawa zatem wymaga indywidualizacji odniesień do konkretnych stanów faktycznych.Z tych zasad Sąd Najwyższy udzielił odpowiedzi na postawione pytanie prawne o brzmieniu podanym w sentencji uchwały.