I SA/Wa 765/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej A. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1992 r. nr [...] stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. [...] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w W. przy [...] o pow. [...] m2, oznaczonego na mapie sytuacyjnej do celów prawnych z dnia [...] marca 1990 r. nr [...] oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji uwłaszczeniowej, w części dotyczącej nieruchomości uregulowanej w dawnej księdze wieczystej pn. [...] wystąpiła A. S., wskazując na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...]. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], następnie utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. nr [...] w powyższej części. Wskazana uprzednio decyzja stała się przedmiotem skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1449/07 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2007 r., a następnie po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 618/08 uchylił powyższy wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 2006 r., rep. A nr [...] oraz aneksu do tej umowy z dnia [...] stycznia 2007 r., rep. A nr [...] Sp. z o. o. w W. nabyła od jednostki uwłaszczonej – P. [...] – nieruchomość będącą przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego, jednakże Spółka ta nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek A. S. o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. Sąd wskazał, że skoro w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji pominięto [...] Sp. z o. o. w W., która w toku tego postępowania w dniu [...] grudnia 2006 r., a więc przed wydaniem w tej sprawie decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. i z dnia [...] lipca 2007 r. nabyła przedmiotową nieruchomość, to uznać należy, iż nie zapewniono jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, uniemożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt i SA/Wa 953/09 podtrzymał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] – podpisaną przez P. S. [...] z upoważnienia Ministra Infrastruktury – stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. nr [...] w części dotyczącej nieruchomości uregulowanej w dawnej księdze wieczystej [...] została wydana z naruszeniem prawa, lecz nie stwierdził jej nieważności ze względu na nieodwracalne skutki prawne, które ona wywołała. Od powyższej decyzji organu naczelnego, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła A. S., zarzucając naruszenie art. 156 § 2 kpa i art. 158 § 2 kpa poprzez błędne stwierdzenie, że zaszły nieodwracalne skutki prawne, a także art. 156 § 1 pkt 4 kpa z uwagi na fakt, iż decyzja skierowana została do osoby nieżyjącej – K. G. zmarłej [...] kwietnia 2010 r. w toku postępowania administracyjnego. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] – podpisaną również przez P. S. [...] z upoważnienia Ministra Infrastruktury – utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu stwierdził, iż wobec zbycia aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2006 r. rep. A nr [...] przez P. [...] praw rzeczowych do działki nr [...] o obszarze [...] m2 nr na rzecz [...] Sp. z o. o. w W., zaszły nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. S., zarzucając naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa, art. 7, 8, 12, 77 § 1 i art. 80 kpa i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało uznać za uzasadnioną, co w konsekwencji prowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej w niniejszej sprawie, aczkolwiek na tym etapie postępowania z innych względów niż te, które zostały podniesione w skardze. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo, a naruszenie to może stanowić podstawę do wznowienia postępowania. W ocenie Sądu Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepisy art. 24 kpa oraz art. 25 kpa regulujące instytucję wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu, mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Zatem przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią funkcję gwarancyjną, bowiem z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC, s. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r., s. 137). Wobec tego nie mogą być pomijane w procesie stosowania prawa, jak również nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. W świetle art. 24 § 1 pkt 5 kpa jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Bezspornie, celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Zgodnie z doktryną oraz przyjętym orzecznictwem, reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie również do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, Lex nr 235133; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, Lex nr 529978). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 (Lex nr 579940) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Zatem istotą tej uchwały jest to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa [por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10 (Lex nr 595359), wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10 (Lex nr 744943)]. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć należy, że zarówno decyzję w pierwszej instancji, jak i decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy podpisał działający z upoważnienia Ministra Infrastruktury P. S. [...], nie zaś sam piastun funkcji – czyli Minister Infrastruktury. Przy czym należy wyraźnie stwierdzić, iż pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianej uchwale z dnia 20 maja 2010 r. "kompetencje przyznane organom administracji publicznej nie przechodzą na aparat pomocniczy, który jedynie powołany jest do realizacji tej kompetencji w imieniu i na rachunek organu". Nadto w uchwale niniejszej został wyrażony pogląd, że pracownicy aparatu pomocniczego nie gwarantują bezstronnego działania. W tej sytuacji Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą upoważnioną przez ministra osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania – zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) – uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie należy zaznaczyć, że wskazane uchybienie w procedowaniu jakiego dopuścił się Minister Infrastruktury uniemożliwiło Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi. Ocena taka byłaby bowiem wobec wadliwości przeprowadzonego przez Ministra postępowania drugoinstancyjnego przedwczesna, a nadto równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje. Z powyższych względów Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.