I SA/Wa 768/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.) Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. sprawy ze skargi L. H. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz L. H. i J. S. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu wniosku L. H. i J. S. (dalej jako: skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2016 r., nr [...] o umorzeniu postępowania. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2008 r. skarżący wystąpili do Prezydenta [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 r., nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy Al. [...], ozn. nr hip. [...] i przejęciu przez Skarb Państwa budynku położonego na tym gruncie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Prezydent [...] na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] powołany wyżej wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 r., nr [...] w odniesieniu do części gruntu zw. z własnością lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa, jednak wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jego nieważności w tym zakresie, natomiast w pozostałym zakresie stwierdziło nieważność orzeczenia z dnia [...] marca 1956 r., nr [...] z powodu braku podstawy prawnej do jego wydania. Po rozpatrzeniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2012 r. Następnie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2203/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi skarżących uchylił powołane wyżej decyzje Samorządowego Kolegium w [...] z dnia [...] września 2012 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2012 r. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] marca 1956 r., nr [...]. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2015 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1334/15, uchylił przytoczone wyżej decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. i z dnia [...] lutego 2015 r. Kolejny raz rozpatrując wniosek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] umorzyło w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] marca 1956 r., wskazując, że niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanego orzeczenia administracyjnego z uwagi na to, że nie jest ono ostateczne, gdyż wniesiono od niego odwołanie do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, które to odwołanie nie zostało dotychczas rozpatrzone. Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wystąpili o odtworzenie akt przedmiotowej sprawy w celu stwierdzenia, czy zostało rozpatrzone odwołanie złożone przez byłych właścicieli od orzeczenia administracyjnego z dnia [...] marca 1956 r. i przesłanie kopii decyzji od tego odwołania na adres Kancelarii. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2016 r. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru przywołał treść art. 105 § 1 k.p.a. i przytoczył w tym zakresie ugruntowany pogląd obowiązujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze przedmiotu. Kolegium wskazało, że skoro nie zostało zakończone postępowanie dotyczące rozpoznania odwołania od orzeczenia z dnia [...] marca 1956 r., nr [...], to postępowanie odwoławcze ma pierwszeństwo przed postępowaniem o stwierdzenie nieważności orzeczenia. W wyniku bowiem rozpoznania odwołania może dojść np. do uchylenia orzeczenia z dnia [...] marca 1956 r., również z przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Kolegium, nie zasadne byłoby w ogóle prowadzenie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może zastąpić postępowania zwykłego. Zdaniem SKO, w tych okolicznościach nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanego orzeczenia. Odnosząc się do wniosku skarżących o odtworzenie akt sprawy Kolegium, podając że przepisy k.p.a. nie regulują instytucji odtworzenia akt, wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż odtworzenie zniszczonych lub zagubionych akt administracyjnych jest możliwe (w niektórych sytuacjach wręcz konieczne) i w drodze analogii winno mieć miejsce w oparciu o przepisy działu IX ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", jako bardziej przystających do materii spraw administracyjnych. Kolegium podało, że organ administracji w celu odtworzenia akt administracyjnych musi wszcząć odrębne postępowanie, kończące się orzeczeniem o charakterze zaskarżalnym. Odtworzenie zniszczonych lub zagubionych akt postępowania administracyjnego stanowi odrębne postępowanie administracyjne, przed właściwym organem. W niniejszej sprawie organem tym, będzie organ przed którym toczyło się postępowanie odwoławcze (jego następca prawny). Czynności odtworzenia akt stanowią bowiem czynności organu administracji, prowadzącego konkretną sprawę, a ich zakres wynika z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W ocenie Kolegium, wskazywanie na brak przeprowadzenia tego postępowania w ramach niniejszej sprawy nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Nie stanowi bowiem o wadliwości postępowania administracyjnego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli L. H. i J. S., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 105 § 1 w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie tego przepisu za podstawę prawną zaskarżonej decyzji, mimo braku podstawowej przesłanki umorzenia postępowania, a mianowicie bezprzedmiotowości postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1956 r., sygn. akt [...]; 2) art. 153 p.p.s.a w zw. z art. art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1334/15, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 288 - 298 działu IX p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie mimo, iż zgodnie z przyjętą w doktrynie zasadą, konieczne jest stosowanie tych przepisów p.p.s.a. w drodze analogii przez organ rozpatrujący sprawę, w razie dokonania ustalenia, że część akt postępowania administracyjnego została zagubiona. Z oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r., sygn. akt [...] oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1956 r., sygn. akt [...] powodu rażącego naruszenia prawa, 2) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania skargowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była już dwukrotnie przedmiotem orzekania przez tutejszy sąd, który ostatnim wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r., I SA/Wa 1334/15 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] lutego 2015 r. Wobec powyższego kolejne rozstrzygnięcia organów administracji powinny zapaść w warunkach związania wynikającego z wyroków sądów, w tym z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2015 r. Trzeba mieć bowiem na uwadze bezwzględnie obowiązujący przepis art. 153 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", z którego wynika, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, chyba że zmienił się stan faktyczny lub stan prawny sprawy (por. np. wyrok NSA z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1082/15). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, podkreślenia bowiem wymaga, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydając pierwszą decyzję w sprawie posiadało już wiedzę, że od orzeczenia z dnia [...] marca 1956 r. zostało złożone odwołanie a poszukiwania decyzji organu drugiej instancji zakończyły się wynikiem negatywnym. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez stronę skarżącą i w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy orzekały dwukrotnie sądy administracyjne. W związku z powyższym, konieczne było ustalenie czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydając ponownie decyzje (po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1334/15.) uwzględniło to co zostało "przesądzone" przez sąd orzekający w sprawie. I tak, Sąd wówczas wskazał, że "nie podziela oceny SKO odnośnie charakteru pisma J. S. i K. B. z dnia 22 listopada 1955 r., skierowanego do [...] Zarządu Budynków Mieszkalnych i Terenów Komunalnych w [...]. W ocenie sądu pismo to należy traktować jako wniosek spadkobierców byłego właściciela, złożony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. (...) To, że ówczesny "organ dekretowy" uznał w orzeczeniu z dnia [...] marca 1956 r., że były właściciel nie złożył wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu nie oznacza, że za taki wniosek nie można traktować obecnie pisma z dnia 22 listopada 1955 r. (...) Z uwagi na odmienne stanowisko organu nadzoru, co do charakteru pisma z dnia 22 listopada 1955 r., organ pominął analizę, czy pismo traktowane jako wniosek dekretowy może ono być uznane za złożone z zachowaniem sześciomiesięcznego terminu od objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Decyzja SKO z dnia [...] czerwca 2015 r. takiej analizy w ogóle nie zawiera, natomiast w poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia [...] lutego 2015 r. jedynie w końcowym fragmencie marginalnie odniesiono się do ewentualnych skutków wadliwego objęcia gruntu w posiadanie, na tle regulacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.s t. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112). Tej dodatkowej, wyrażonej jedynie na marginesie, konstatacji SKO w omawianej kwestii nie można uznać za wyczerpującą. W istocie więc organy nadzoru nie odniosły się do argumentów strony, powtórzonych następnie w skardze do sądu, odnośnie tego, czy wadliwe objęcie w posiadanie (czy o takiej wadliwości można w ogóle mówić?) w okolicznościach tej sprawy może prowadzić do skutku, że sześciomiesięczny termin jest wciąż otwarty. Takiej oceny "za organ" nie może dokonać sąd, który jedynie kontroluje działalność administracji (art. 3 § 1 p.p.s.a.)." W konsekwencji, Sad wówczas stwierdził, że organ nie dokonując wspomnianych wyżej rozważań naruszył art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nawet bowiem uznanie, że termin do złożenia wniosku dekretowego nie został zachowany (czego sąd na tym etapie "za organ" przesądzić nie może), to sam fakt uznania pisma z 22 listopada 1955 r. za wniosek złożony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego może prowadzić do innej oceny orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1956 r., niż taka, że wydane zostało bez podstawy prawnej. W konsekwencji inne może być też rozstrzygnięcie w kwestii stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia z [...] marca 1956 r." Pomimo powyższych wskazań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy uznały, że zaistniała bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., którą organy upatrują w ustaleniach, że skoro od orzeczenia Prezydium z dnia [...] marca 1956 r. zostało złożone odwołanie do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, które nie nie zostało rozpoznane, to w konsekwencji może dojść do uchylenia orzeczenia Prezydium. Podkreślić jednak należy, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy Kolegium w postępowaniu nadzorczym działało w granicach związania wskazaniami Sądu wynikającymi z wyroku z dnia 10 grudnia 2015 r. a dodatkowo, jak wynika z akt sprawy, przed żadnym organem administracji postępowanie odwoławcze w sprawie się nie toczy. W konsekwencji, Sąd podzielił zarzuty skargi co do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. Tym samym, ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uwzględni ocenę prawną i wskazania wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2015 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).