I SA/Wa 776/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. własności w/w nieruchomości stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł K. S. Minister rozpatrując odwołanie przywołał treść art. 73 ust. 1 w/w ustawy z dnia 13 października 1998 r. i stwierdził, że w niniejszej sprawie szczególnie istotna jest kwestia zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Nie jest to bowiem zajęcie pod jakąkolwiek drogę istniejącą na gruncie lecz jedynie pod drogę publiczną istniejącą w dniu 31 grudnia 1998 r., a zatem drogę publiczną w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. Minister wskazał, iż zgodnie z art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione warunki. Musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg i z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Brak zaś zaliczenia do jednej z kategorii dróg publicznych oznacza, że dana droga nie jest drogą publiczną, lecz drogą wewnętrzną (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Organ odwoławczy podniósł, iż w związku z tym zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym zdarzenie to musiało mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Minister zauważył, że zgodnie z art. 7 w zw. z art. 2 i art. 9 ustawy o drogach publicznych zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (drogi publiczne) następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej (od dnia 27 maja 1990 r. w drodze zarządzenia wojewody) ogłoszonej w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Organ II instancji stwierdził, iż działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 nie była zajęta pod drogę publiczną. Uchwałą Rady Narodowej Miasta W. nr [...] z [....] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych ([...]) ulica [...] w W. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, jednakże wyłącznie na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...]. Natomiast przedmiotowa działka nr [...] stanowiąca również ulicę [...] jest położona na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...]. Ulica [...] na tym odcinku, w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była zaliczona do dróg publicznych, a zatem zdaniem Ministra ulica ta na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] w w/w dniu stanowiła drogę wewnętrzną. Minister wskazał, iż ulica [...] na całej swej długości została zaliczona do dróg gminnych dopiero uchwałą Nr [...] Rady W. z dnia [...] września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w W. do kategorii dróg gminnych ([...]), a uchwała ta nie działa z mocą wsteczną. Minister podniósł, iż w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego, który wiedząc o tym miał możliwość uczestniczenia w nim, co uczynił za pośrednictwem ustanowionych pełnomocników i nie był pozbawiony możliwości składania wyjaśnień. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. S. zarzucając jej naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że dla stwierdzenia przejścia z mocy prawa na własność gminy z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości drogowej, istotne jest zaliczenie drogi do dróg publicznych przed 31 grudnia 1998 r., a nie faktyczne zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., naruszenie art. 10 § 1 kpa, art.. 7 i 77 kpa oraz art. 107 § 3 kpa - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż istotne dla zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest faktyczne zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., nie zaś jej zaliczenie do dróg publicznych przed 31 grudnia 1998 r. Skarżący podniósł, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była faktycznie drogą ogólnie dostępną, spełniającą funkcję ciągu komunikacyjnego, a więc doszło do jej zajęcia pod drogę publiczną, co potwierdzono w dniu [...] września 2004 r. Zdaniem skarżącego fakt, iż wskutek zaniedbań organów administracji przed 31 grudnia 1998 r. doszło do zaliczenia do dróg publicznych, jedynie części ul. [...], nie może wywoływać dla niego niekorzystnych skutków tj. pozbawić go prawa do odszkodowania. Ponadto skarżący podniósł, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 10 § 1 kpa, gdyż uniemożliwiono stronie wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie materiałów, a okoliczność, że strona wie o toczącym się postępowaniu nie zwalnia organu od zapewnienia stronie gwarancji wynikających z art. 10 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, które nie stanowią ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa normatywne przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby grunty niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Jako, że norma art. 73 jest normą wyjątkową, gdyż stanowi o wywłaszczeniu ex lege ustawowo określonej kategorii nieruchomości, przesłanki te muszą być interpretowane ściśle, a nie rozszerzająco. Wynika to między innymi z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r. sygn. P5/99 (OTK 2000/2/60), w którym Trybunał orzekł o zgodności art. 73 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. z art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konstytucji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 zm. z 1998 r. Nr 147, poz. 962). Trybunał odwołując się do normatywnego wzorca wyrażonego w art. 1 Protokołu Nr 1 do Konstytucji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności podkreślał, że dopuszczalne jest pozbawienie własności, jednakże wyłącznie dla realizacji celu o charakterze publicznym i tylko w wypadkach oznaczonych przez ustawę oraz ogólne zasady prawa międzynarodowego. Przesłanki wskazane w art. 73 ust. 1 wymienionej ustawy to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, a ponadto chodzi o nieruchomości, które nie stanowią własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Prowadząc zatem postępowanie w trybie art. 73 powołanej ustawy organ orzekający bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Niespełnienie którejkolwiek przesłanki wyklucza możliwość wydania przez organ decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej stan zaistniały z mocy samego prawa. W jednolicie ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zawarte w art. 73 ust. 1 powołanej ustawy sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono w trybie i na zasadach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. z 2007 r. Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm.) do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. w żadnym przepisie nie wyjaśnia pojęcia drogi publicznej, a zatem wyjaśnienie znaczenia tego pojęcia należy poszukiwać w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Art. 1 tej ustawy stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z przepisu tego bezspornie wynika, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Aby droga uzyskała taki status, musi być zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy. Przy czym, gdy chodzi o art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., chodzi o stan istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że nieruchomość oznaczona ewidencyjnie jako działka nr [...] na dzień 1 stycznia 1999 r. była własnością osoby fizycznej i została na niej urządzona droga. Problem w niniejszej sprawie dotyczy oceny czy droga ta w dniu 31 grudnia 1998 r. była drogą publiczną, w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.. Jak zaś prawidłowo ustalił w rozpoznawanej sprawie organ I instancji, droga urządzona na przedmiotowej działce na dzień 1 stycznia 1999 r. nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. zaliczona w sposób formalny do żadnej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Fakt ten potwierdza ustalenie organów, że działka nr [...] stanowiąca część ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [..] nie została wymieniona w uchwale Nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych ([...]). W uchwale tej część ulicy [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich i stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. drogę publiczną na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...]. Cała ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych na mocy uchwał y Nr [...] Rady W. z dnia [...] września 2004 r. Powyższe potwierdza pismo Urzędu W. z dnia [...] listopada 2009 r. Oznacza to, że z zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa działka (ulica na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...]) nie jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ponieważ nie została w trybie określonym w tej ustawie zaliczona do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy. Jeśli zaś przed 1 stycznia 1999 r. ulica nie była zaliczona do kategorii dróg publicznych, to oznacza, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 73 ust. 1 warunkujące możliwość przejęcia przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę. Sama bowiem okoliczność, że nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była przeznaczona na drogę i była wykorzystywana jako droga ogólnodostępna, nie wystarcza do nabycia z mocy samego prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, jeżeli nieruchomość nie jest zajęta pod drogę mającą status drogi publicznej, a więc zaliczoną do jednej z kategorii dróg. O tym, jakie drogi są drogami publicznymi stanowią przepisy ustawy o drogach publicznych, a nie ustalenia faktyczne, stwierdzające, że droga jest faktycznie wykorzystywana jako droga publiczna, ogólnodostępna. Nie chodzi więc tutaj o każdą drogę, lecz tylko o drogi mające określony status formalny w dniu 31 grudnia 1998 r. Takie stanowisko wyrażone zostało w wielu orzeczeniach sądowych (np. wyrok SN z 26 lutego 2002 r. sygn. akt I CKN 727/00, LEX nr 54469, wyrok NSA z 23 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1360/08, LEX nr 595096 wyrok NSA z 30 lipca 2001 r. sygn. akt I OSA 513/00, LEX 54529, wyrok NSA z 21 sierpnia 2002 r. sygn. akt I SA 1441, LEX nr 137831). Podsumowując, w ocenie sądu organy I i II instancji przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zarówno w sposób wyczerpujący zbierając i rozpatrując materiał dowodowy w sprawie, jak również uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie. W ocenie sądu w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie ma powodów, by wątpić w rzetelność i prawdziwość zebranych w sprawie materiałów dowodowych. Sąd dostrzegł naruszenie przez organy orzekające - zasady czynnego udziału strony - w postępowaniu określonej w art. 10 kpa poprzez brak wezwania jej przed wydaniem decyzji do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Jednakże powyższe uchybienie nie miało wpływu na merytoryczny wynik rozpatrzenia niniejszej sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania w takim stopniu, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w ocenie sądu. Skarżący miał wiedzę o wszystkich okolicznościach sprawy, które organ I instancji zebrał w sprawie i uwzględnił je wydając rozstrzygnięcie. Postępowanie odwoławcze w całości opierało się na materiale dowodowym zebranym dotychczas w sprawie, a organ odwoławczy nie podejmował żadnych dodatkowych działań procesowych. Ponadto skarżący nie wskazał jakie ewentualnie mógłby zgłosić dowody w niniejszej sprawie, a czego został pozbawiony poprzez naruszenie przez organy art. 10 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.