I SA/Wa 778/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2009 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2009 r. odmawiającą nadania M. S. licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami - uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. i umorzył postępowanie w sprawie nadania licencji zawodowej. W uzasadnieniu decyzji Minister przedstawił następujący stan sprawy: W dniu 6 listopada 2008 r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna działając na podstawie art. 191 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 24 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 35, poz. 314 ze zm.) przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne obejmujące część pisemną. W trakcie postępowania Komisja sprawdziła przygotowanie teoretyczne M. S. do wykonywania działalności zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Z protokółu postępowania kwalifikacyjnego wynika, że kandydat uzyskał w części pisemnej egzaminu 49 punktów wobec wymaganych 70 na 100 możliwych. Stanowi to niespełnienie warunków określonych w § 30 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. M. S. wystąpił o przystąpienie do poprawkowej części pisemnej egzaminu w terminie 4-5 grudnia 2008 r. Z protokółu tego postępowania kwalifikacyjnego wynika, że kandydat uzyskał w części pisemnej egzaminu 53 punkty wobec wymaganych 70 na 100 możliwych. Wobec nieuzyskania minimum 70 punktów w części pisemnej egzaminu oraz w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. należało stwierdzić, że postępowanie kwalifikacyjne zakończyło się wynikiem negatywnym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Minister Infrastruktury odmówił nadania M. S. licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Wymieniony złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Infrastruktury wskazał, że od dnia 22 września 2004 r. wraz z nowym brzmieniem ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.), zmieniły się wymagania stawiane osobom chcącym ubiegać się o nadanie licencji zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami. W art. 182 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzony został wymóg posiadania przez kandydata wyższego wykształcenia i ukończenia studiów podyplomowych w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Do dnia wejścia wżycie powyższego przepisu o nadanie licencji mogły ubiegać się osoby z wykształceniem średnim. Ustawodawca wprowadził przepis przejściowy - art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., zgodnie z którym osoby z wykształceniem średnim mogły ubiegać się o nadanie licencji w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami pod warunkiem ukończenia kursu specjalistycznego oraz jeżeli złożyły wniosek o dopuszczenie do postępowania kwalifikacyjnego do dnia 31 grudnia 2007r. Przepis ten pozwalał przez określony czas ubiegać się o nadanie licencji zawodowej osobom niespełniającym już przesłanek wymienionych w art. 182 o gospodarce nieruchomościami. Od dnia 1 stycznia 2009 r. na podstawie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) zniesiono postępowanie egzaminacyjne i zastąpiono je postępowaniem kwalifikacyjnym, w którym Państwowa Komisja Kwalifikacyjna wyłącznie na podstawie dokumentów złożonych przez kandydata wraz z wnioskiem o nadanie licencji zawodowej, ocenia spełnienie przesłanek uprawniających do jej nadania. Nastąpiła zmiana trybu nadawania licencji zawodowych w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, natomiast nie zmieniły się przesłanki co do wymogu posiadania wyższego wykształcenia oraz ukończenia właściwych studiów podyplomowych. W art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. przewidziano możliwość ubiegania się o licencję przez osoby posiadające wykształcenie średnie pod warunkiem pozytywnego zakończenia postępowania kwalifikacyjnego w trybie egzaminacyjnym do dnia 31 grudnia 2008 r. Postępowanie kwalifikacyjne w trybie egzaminacyjnym dla osób posiadających wykształcenie średnie odbywały się do końca 2008 r., zgodnie z harmonogramem postępowania ogłoszonym w komunikacie Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2008 r. Z tego harmonogramu wynika, iż ostatni termin postępowania kwalifikacyjnego dla kandydatów z wykształceniem średnim to pierwszy etap (wstępny) - 5 listopada 2008 r. i drugi etap (część pisemna i ustna) - 4-5 grudnia 2008 r. M. S. ubiegał się o nadanie licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. w związku z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. i w trybie określonym przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. Wobec nieuzyskania przez kandydata minimum 70 punktów w części pisemnej egzaminu oraz z uwagi na treść art. 9 ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 2007 r., Minister Infrastruktury decyzją z [...] stycznia 2009 r. odmówił nadania kandydatowi licencji zawodowej. Kandydat wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednakże w świetle przedstawionego wyżej stanu prawnego w dniu złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. 10 lutego 2009 r. postępowanie kwalifikacyjne prowadzone w trybie egzaminacyjnym w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. ze względu na to, że ostatni, wyznaczony zgodnie z obowiązującym przepisami termin postępowania kwalifikacyjnego, na którym mogły być rozpatrywane wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy, upłynął w dniu 6 listopada 2008 r. Ponadto od dnia 1 stycznia 2009 r. upłynął ustanowiony w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. termin umożliwiający osobom z wykształceniem średnim, które ukończyły kursy specjalistyczne, uzyskanie licencji zawodowej. Między datą rozpatrywania sprawy przez organ I i II instancji nastąpiła zmian stanu prawnego - upłynął termin z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r., do którego osoby z wykształceniem średnim i ukończonym kursem specjalistycznym w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami miały prawo uzyskania licencji zawodowej pośrednika pod warunkiem ukończenia do jego upływu postępowania kwalifikacyjnego z wynikiem pozytywnym. Od 1 stycznia 2009 r. nie ma podstawy prawnej do nadania takim osobom licencji zawodowej. Minister będąc związany zasadą z art. 6 k.p.a. nie może prowadzić postępowania, którego nie może zakończyć decyzją merytoryczną ze względu na brak przepisu stanowiącego jej podstawę. W związku z tym postępowanie wszczęte na podstawie wniosku M. S. jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i należało uchylić decyzję o odmowie nadania licencji i umorzyć postępowanie przed organem I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. zwrócił się o dogłębną analizę sprawy i wzięcie pod uwagę, że jest osobą niepełnosprawną. Prosi także o potraktowanie sprawy jako wyjątkowej i nadanie licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja z dnia [...] marca kwietnia 2009 r. nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie Minister Infrastruktury uchylił decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą nadania M. S. licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Organ uznał, że w sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Przestały bowiem obowiązywać przepisy, które stanowiły podstawę do przeprowadzenia wobec osób mających wykształcenie średnie i zakończony kurs specjalistyczny w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, postępowania kwalifikacyjnego w trybie egzaminacyjnym, określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 35, poz. 314 ze zm.). W ocenie Sądu stanowisko Ministra Infrastruktury jest prawidłowe. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie w pierwszej instancji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że powołany przepis wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie ma jednakże swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego, ponieważ jest ograniczony kryterium umorzenia postępowania określonym w art. 105 § 1 kpa, dotyczącym tylko przypadków, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania może istnieć jeszcze przed jego wszczęciem jak i może powstać w toku postępowania i niezależnie od tego, w jakim czasie zaistnieje, organ rozpoznający sprawę ma obowiązek jej uwzględnienia. Obowiązek ten wynika z art. 105 § 1 kpa, a jego zaniechanie skutkować będzie wadliwością prawną podjętego rozstrzygnięcia. Jako przykłady uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji podaje się między innymi sytuację, gdy na skutek zmiany stanu prawnego organ dotychczas uprawniony do prowadzenia sprawy administracyjnej utracił zdolność do prowadzenia postępowania w tej sprawie, która dalej pozostaje sprawą administracyjną, ale należącą do właściwości już innego organu. Z bezprzedmiotowością postępowania będziemy mieli do czynienia także wtedy, gdy w czasie jego trwania zostaną uchylone przepisy, które stanowiły podstawę prawną rozpoznawanej sprawy ( uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 17/06, niepubl.). Taka właśnie sytuacja, w ocenie Sądu miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zaznaczyć trzeba, że postępowanie w sprawie o nadanie uprawnień i licencji zawodowych w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami uregulowane zostało w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz w wydanych na jej podstawie stosownych przepisach wykonawczych. Warunki jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o nadanie licencji zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami określone zostały szczegółowo w art. 182 tej ustawy. Zaznaczyć trzeba, że powołany przepis w jego pierwotnym brzmieniu przewidywał między innymi, iż o nadanie licencji zawodowej mogła ubiegać się osoba posiadająca co najmniej wykształcenie średnie (art. 182 ust. 1 pkt 3), która ukończyła kurs kwalifikacyjny (art. 182 ust. 1 pkt 4). Początkowo więc uprawnienia osób posiadających wykształcenie średnie i wykształcenie wyższe w zakresie ubiegania się o licencję zawodową pośrednika w obrocie nieruchomościami nie były zróżnicowane. Niezależnie bowiem od tego czy dana osoba posiadała wykształcenie wyższe czy też średnie, jeżeli spełniała pozostałe warunki określone w art. 182 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mogła ubiegać się o nadanie licencji zawodowej. Stan ten uległ jednakże istotnej zmianie wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492 ze zm.). Na mocy art. 1 pkt 119 tej ustawy, która weszła w życie w dniu 22 września 2004 r., nową treść otrzymał bowiem pkt 3 i 4 art. 182 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 182 ust. 1 pkt 3 i 4, nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r., licencję zawodową pośrednika w obrocie nieruchomościami mogła uzyskać osoba, która "posiada wykształcenie wyższe" (art. 182 ust. 1 pkt 3) oraz "ukończyła studia podyplomowe w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami"(art. 182 ust. 1 pkt 4). Tym samym ograniczona została możliwość ubiegania się o licencję zawodową osób posiadających wykształcenie średnie. Przy czym zauważyć trzeba, że ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. wprowadziła jednocześnie art. 13 ust. 2, jako przepis przejściowy, dający osobom z wykształceniem średnim możliwość ubiegania się o nadanie licencji zawodowej do dnia 31 grudnia 2005 r. Powołany art. 13 ust. 2 stanowił, że osoby z wykształceniem średnim mogą do dnia 31 grudnia 2005 r. ubiegać się o nadanie licencji zawodowych odpowiednio w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami lub zarządzania nieruchomościami, pod warunkiem ukończenia kursu specjalistycznego, którego program został uzgodniony z Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, odbycia praktyki zawodowej oraz przejścia z wynikiem pozytywnym postępowania kwalifikacyjnego, o którym mowa w art. 191 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie, na mocy stosownych ustaw zmieniających ustawę o gospodarce nieruchomościami i o zmianie niektórych innych ustaw, przepis ten był kilkakrotnie zmieniany. Ustawą z dnia 8 października 2004 r. (Dz. U. Nr 240, poz. 2408) dokonano zmiany organu, z którym uzgadniano program kursu specjalistycznego. Z kolei dwiema kolejnymi ustawami z dnia 7 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 150, poz. 1251) i z dnia 6 grudnia 2006 r. (Dz. U. Nr 249, poz. 1827) przedłużano - odpowiednio do dnia 31 grudnia 2006 r. i do dnia 31 grudnia 2007 r. - termin do kiedy osoby posiadające wykształcenie średnie mogły składać wniosek o dopuszczenie do postępowania kwalifikacyjnego. W dniu 1 stycznia 2008 r. wszedł natomiast w życie przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) stanowiący, że osoby, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, mogą otrzymać licencje zawodowe w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami lub w zakresie zarządzania nieruchomościami, jeżeli do dnia 31 grudnia 2008 r. przejdą z wynikiem pozytywnym postępowanie kwalifikacyjne, w trybie przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie niniejszego przepisu. Z kolei w dniu 27 lutego 2008 r. na mocy § 59 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami (Dz. U. Nr 31 poz. 189) straciły moc przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 35, poz. 314 ze zm.), które regulowało postępowanie kwalifikacyjne na pośredników w obrocie nieruchomościami w trybie egzaminacyjnym. Z powyższego wynika zatem, że od dnia 1 stycznia 2009 r. brak jest podstawy prawnej do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w trybie egzaminacyjnym, bowiem przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r. takich postępowań kwalifikacyjnych nie przewidują. Jak wynika zaś ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego skarżący nie zakończył postępowania kwalifikacyjnego do dnia 31 grudnia 2008 r. z wynikiem pozytywnym, w związku z czym brak jest podstawy prawnej umożliwiającej mu kontynuowanie tego postępowania. Brak jest również przepisu przejściowego stanowiącego, że do spraw wszczętych a nie zakończonych do dnia 31 grudnia 2008r. stosuje się przepisy dotychczasowe. W świetle powyższego stwierdzić należy, że prawidłowo Minister Infrastruktury uznał, że nie może prowadzić postępowania, którego nie może zakończyć decyzją merytoryczną ze względu na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Oczywiste bowiem jest, że w dniu orzekania o odmowie nadania licencji nie było już podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie, co wynika z opisanych zmian stanu prawnego przez co organ pozbawiony został uprawnień do prowadzenia postępowania w przedmiocie nadania licencji zawodowej osobom z wykształceniem średnim, które ukończyły kurs specjalistyczny. Tym samym zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ drugiej instancji art. 138 § 1 pkt 2 kpa, tj. uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.