I SA/Wa 778/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska –Jaroszewicz Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] i Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. [...] Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako "kpa") utrzymał w mocy wydaną na podstawie art. 151 kpa decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] stycznia 1989 r., znak: [...] orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położnej w [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] oraz o odszkodowaniu na rzecz B. H. za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość (pkt 5 ww. decyzji). W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Ministra Infrastruktury z [...] października 2011 r. znak: [...] podlegała kontroli sądowoadministracyjnej: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2371/11 oddalił skargę Gminy Miejskiej [...] (dalej jako gmina) na ww. decyzję a Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z 20 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2559/12 oddalił skargę kasacyjną ww gminy. Z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 145a § 1 kpa z powołaniem się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. 2015 r. poz. 702) również wystąpiła gmina. Odmawiając uchylenia spornej decyzji ministra z 2011 r. organ podał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., w którym orzeczono, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - nie może stanowić podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Przywołał w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt: I OSK 2631/15, wyrok NSA z 26 sierpnia 2016 r" sygn. akt: I OSK 1801/15, wyrok NSA z 1 marca 2016 r" sygn. akt: I OSK 2566/15, wyrok NSA z 11 maja 2017 r., sygn. akt: I OSK 2342/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA). Minister wskazał także, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, zgodnie z którym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. nie służy ochronie interesów Skarbu Państwa, czy gminy, które wadliwie, z rażącym naruszeniem prawa nabyły prawo własności. Nie ma bowiem wątpliwości, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska, legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 marca 2016 r., sygn. akt: I OSK 2566/15, z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt: 2632/15, z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt: I OSK 2631/15, z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt: I OSK 2486/15, publ. CBOSA). Skargę na ww. decyzję wniosła gmina i Skarb Państwa- Prezydent Miasta [...]. Podmioty te zarzuciły ministrowi naruszenie przepisów postępowania: - art. 77 § 1 kpa w związku z art. 7 kpa poprzez: naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy prowadzące w konsekwencji do niewyczerpującego i niedostatecznego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - art. 6 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13; - art. 80 kpa poprzez: jego niezastosowanie i w konsekwencji brak oceny poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego; - art. 156 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak rozstrzygnięcia, czy nastąpił znaczny upływ czasu od czasu wydania decyzji, co wyklucza stwierdzenie jej nieważności; -art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku sygn. akt P 46/13. W skardze zarzucono też naruszenie przez ministra prawa materialnego w postaci: - art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię tym samym naruszenie zasady związania orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego stanowiącej o tym, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszednie obowiązującą i są ostateczne i w konsekwencji nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13; - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię i tym samym naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, - art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię i tym samym naruszenie zasady praworządności/legalizmu stanowiącej o tym, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa; - art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię i tym samym naruszenie zasady bezpośredniości stosowania Konstytucji stanowiącej o tym, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i w konsekwencji nieuwzględnienie spornego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2018 roku oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 roku a także zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wyrok zakresowy Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., dotyczący pominięcia prawodawczego w treści art. 156 § 2 kpa, mógł być podstawą do wszczęcia postępowania wznowieniowego w trybie art. 145a kpa i procedowania co do przyczyn wznowienia, jednak wyrok ten nie uchylił art. 156 § 2 kpa, a zatem nie powoduje zmiany stanu prawnego w zakresie treści tego przepisu i nie eliminuje go z porządku prawnego. Kontrola konstytucyjności art. 156 § 2 kpa dotyczyła tzw. pominięcia ustawodawczego w zakresie nieuwzględnienia w tym przepisie ograniczenia czasowego, uniemożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa) po znacznym upływie czasu od dnia jej wydania, gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Wyrok ten może mieć zatem istotne znaczenie jedynie dla spraw, w których wydana została decyzja konstytutywna przyznająca obywatelowi prawo lub ekspektatywę nabycia prawa, gdyż u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. W tym zakresie zasadnie i rzeczowo minister przedstawił swoje stanowisko i nie budzi ono wątpliwości Sądu. Skoro ww wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy pominięcia prawodawczego w konkretnej sprawie, to nie ma charakteru uniwersalnego, a zatem wyrok ten nie mógł stanowić podstawy do uchylenia kwestionowanej decyzji ostatecznej z 2011 r. Procesowe zarzuty skargi, sformułowane bardzo ogólnie, nie odniosły zatem oczekiwanego rezultatu. Przede wszystkim nie wyartykułowano, zarzucając naruszenie prawa dotyczącego oceny dowodów i postępowania wyjaśniającego, w jakim zakresie organ, który orzekał wyłącznie w ramach oceny treści spornego wyroku TK z 2015r. naruszył reguły dowodzenia. Sam fakt wydania ww wyroku nie budzi wątpliwości. Sporne pozostaje jedynie jego zastosowanie. Bezpodstawne są zatem zarzuty naruszenia art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 kpa czy art. 80 kpa. Ponadto przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 kpa, jakkolwiek zostały zakwalifikowane w skardze jako przepisy o charakterze procesowym - są w istocie przepisami prawa materialnego. Przepisy te, pomimo treści ww wyroku TK P 46/13 nie zostały dotychczas zmienione przez Ustawodawcę, nie zostały też wyeliminowane z obrotu a w omawianym wyroku Trybunał nie sprecyzował, co należy jednoznacznie uznać za znaczny upływ czasu. Wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie doszło zatem naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 kpa poprzez nieuwzględnienie przez ministra wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, co miało z kolei stanowić naruszenie wyartykułowanych w skardze art. 190 ust. 1 oraz art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 1 Konstytucji. Art. 156 § 2 kpa był kontestowany przez Trybunał przez pryzmat art. 2 Konstytucji ale w odmiennym znaczeniu niż wskazują na to skarżący. Trybunał stwierdził, że przepis ten w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tymczasem skarga zmierza do wykazania, że z upływem czasu nie można wyeliminować z obrotu prawnego decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa a która obywatelowi odejmowała prawo a nie je przyznawała. Zasadnie zatem minister wyjaśnił, że ww wyrok TK wyraźnie i zdecydowanie podkreślał jako wartość "dobro obywatela" w sytuacji gdy na podstawie rażąco wadliwej decyzji nabył on prawo lub jego ekspektatywę, a nie odwrotnie (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt: I OSK 2566/15, wyrok NSA z 11 maja 2017 r., sygn. akt: I OSK 2342/16, publ. CBOSA). Innymi słowy wyrok ten chroni podmioty prywatne a nie podmioty publicznoprawne, które z jednej strony stały się beneficjentami wadliwej decyzji administracyjnej a z drugiej strony ich organy występowały w sprawie w charakterze imperium. W orzecznictwie wskazano przy tym, że ww wyrok Trybunału Konstytucyjnego adresowany jest wyłącznie do ustawodawcy, aby ten dokonał zmian w prawie. W drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie można więc określić terminu, po upływie którego byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt: II OSK 651/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt: I OSK 2342/16, publ. CBOSA). Nie bez znaczenia w tej sprawie jest też i okoliczność, że decyzja z 2011 r. podlegała kontroli sądowoadministracyjnej. Warto też zwrócić uwagę, że w tożsamej podmiotowo sprawie tj. w sprawie ze skargi tej samej gminy i Skarbu Państwa przy niemalże identycznie sformułowanych zarzutach odnośnie do skażonej decyzji orzekał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2019 r. I OSK 279/18. Wskazał w nim, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 190 ust. 1, art. 7 i art. 8 ust. 1 Konstytucji są chybione, skoro organ uwzględnił fakt wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. P 46/13 i skutki wynikające z samej jego treści, jednoznacznie wyartykułowane przez Trybunał w końcowej części jego uzasadnienia. Jak wskazał NSA, Trybunał Konstytucyjny w punkcie 10.6 uzasadnienia wyroku z dnia 12 maja 2015 r. wprost wyjaśnił, że wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie, a wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 kpa w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym i nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu, lecz nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał przy tym na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa wynikających z art. 2 Konstytucji. Jednocześnie w punkcie 10.7 uzasadnienia wyroku Trybunał zastrzegł, że z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie wart. 156 § 2 kpa dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami, gdyż to ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Za niedopuszczalne NSA uznał stosowanie wytycznych interpretacyjnych wynikających z omawianego wyroku Trybunału w taki sposób, że doszłoby tym samym do naruszenia zasady z art. 2 Konstytucji, która była wzorcem kontroli w sprawie zgodności art. 156 § 2 kpa z Konstytucją. Z zasady określonej w art. 190 ust. 1 Konstytucji nie można zatem wyprowadzać wniosków określonych w skardze gdyż jakkolwiek moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie może podlegać zakwestionowaniu, to jednak skutki konkretnego wyroku Trybunału, odnoszone do konkretnej sprawy, muszą uwzględniać treść i charakter danego orzeczenia. Ponadto w wyroku I OSK 279/18 NSA przyjął, że ani art. 2, ani art. 21 Konstytucji nie mogą stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć podejmowanych w procesie stosowania prawa. O ile bowiem przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, to stosowanie norm konstytucyjnych wprost jako podstawy orzekania może nastąpić tylko wówczas, gdy brak jest regulacji ustawowych normujących dany zakres lub istnieje konieczność ich uzupełnienia. Wszystko to doprowadziło do oddalenia niniejszej skargi (art. 151 ppsa).