I SA/Wa 78/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Z. Sp. j. z siedzibą w O. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego Z. Sp. j. z siedzibą w O. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. spółka jawna z siedzibą w O. przy ul. [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], wpisującej do rejestru zabytków budynek parowozowni wzniesiony ok. [...] r., położony w W. przy ul. [...], wraz z terenem otoczenia oraz nadającej tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] maja 2009 r. wpisał do rejestru zabytków budynek [...], położony w W. przy ul. [...], wraz z terenem otoczenia odpowiadającego obszarowi ww. działki, w granicach opisanych i określonych w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część tej decyzji. W uzasadnieniu decyzji, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że parowozownia, powstała ok. [...], stanowiąc zakończenie bocznicy kolejowej, przedstawia niewątpliwą wartość historyczną, jako element dawnego zespołu budynków [...]. Obiekt ten jest ważnym świadectwem rozwoju W.. Od decyzji tej odwołał się użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości – Z. spółka jawna z siedzibą w O. przy ul. [...], zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a także brak zasadności merytorycznej. W szczególności w odwołaniu stwierdzono, że "zaskarżona decyzja została wydana nie w stosunku do budynku, co do którego toczyło się postępowanie, lecz w stosunku do pozostałości po tym budynku". Zdaniem Skarżącego, "decyzja obejmuje ochroną konserwatorską [...], której w dacie wydawania decyzji już nie było - czyni to decyzję konserwatora bezprzedmiotową". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Kultury i Dziedzictw Narodowego stwierdził, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 tej ustawy, zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich część lub zespół, będący dziełem człowieka lub związany z jego działalnością i stanowiący świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została wydana w trakcie trwania prac rozbiórkowych prowadzonych przez Z. sp. j.; w uzasadnieniu jej stwierdzono, że w dniu 5 maja 2009 r., w godzinach ok. 17-20, rozebrano część [...], niemniej analiza materiału dowodowego sprawy, w tym dokumentacji fotograficznej, daje podstawy do uznania, że ww. prace trwały także w dniu 6 maja 2009 r., pomimo objęcia przedmiotowego obiektu ochroną konserwatorską z rygorem natychmiastowej wykonalności, a także pomimo ogłoszonej ustnie decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2009 r. nakazującej ww. Spółce wstrzymać roboty budowlane rozbiórkowe, z rygorem natychmiastowej wykonalności. W konsekwencji, zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, przedmiotem zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest budynek parowozowni w stanie sprzed wyżej opisanych działań inwestora. Zdaniem organu odwoławczego, organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego, które nastąpiły po wydaniu aktu administracyjnego przez organ pierwszej instancji, jednakże, zdaniem organu odwoławczego, aktualny stan techniczny budynku parowozowni nie wpływa na konieczność zmiany rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Przedmiotowy budynek, jeszcze przed rozpoczęciem przez inwestora prac rozbiórkowych był w bardzo złym stanie technicznym, co potwierdzają [...] - autorzy "Analizy zabytkoznawczej", opracowanej na zlecenie Skarżącego w lipcu 2009 r. Nadto, zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytki nieruchome podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania. Przepis ten oznacza, że stan techniczny obiektu nie ma decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy objęcia go ochroną poprzez wpisanie do rejestru zabytków, w sytuacji gdy obiekt ten nadal posiada wartości zabytkowe. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, akta sprawy zawierają dowody potwierdzające wartość historyczną budynku parowozowni, w stanie sprzed częściowej rozbiórki tego obiektu. W materiale dowodowym sprawy znajduje się bowiem m.in. karta ewidencyjna zabytków architektury i budownictwa dla zespołu budynków kolejowych (budynek halowy, biurowy i magazynowy), wykonana przez [...] w 2004 r. oraz artykuł [...]. W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma okoliczność, że w ocenie organu odwoławczego, budynek parowozowni nie utracił ww. wartości historycznych, które posiadał w dacie wszczęcia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postępowania w sprawie wpisania tego obiektu do rejestru zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podniósł, że na ogólną wartość zabytku składa się wiele różnych aspektów wartości (np. wartość historyczna, estetyczna, krajobrazowa, emocjonalna, integracyjna, użytkowa, autentyczność substancji, wyjątkowość lub typowość zabytku), lecz w niektórych przypadkach jeden konkretny aspekt wartości ma tak istotne znaczenie, że wystarczy, aby uzasadnić potrzebę ochrony, nawet wówczas, gdy brakuje innych aspektów. Relikt będący nośnikiem istotnych treści historycznych może zatem nie posiadać wartości estetycznych czy architektonicznych. Często jest też tak bardzo niekompletny, że tylko znawca może docenić jego rolę w nieistniejącej już całości. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Hala [...] bez wątpienia nadal posiada wartość historyczną, stanowiąc swoisty dokument i źródło wiedzy o przeszłości. Jest to jeden z najstarszych obiektów architektury [...], który przetrwał dwie wojny światowe. Wprawdzie, jak słusznie dowodzą autorzy "Analizy zabytkoznawczej", obiekt ten na przestrzeni wielu lat ulegał przekształceniom i modernizacjom w celu dostosowania do nowych funkcji użytkowych, niemniej nadal stanowi pozostałość architektury związanej z kompleksem budynków kolejowych oraz składnik historycznego krajobrazu i tradycji miejsca, do dzisiaj identyfikowanego z D., a następnie z dworcem W. Ponadto, wartość budynku podnosi zachowana oryginalna konstrukcja stalowa obiektu - dźwigary dachowe wraz z czterema słupami wolnostojącymi i trzema wbudowanymi w ścianki działowe. Konstrukcja ta jest cenna z punktu widzenia historii techniki. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że organ ochrony zabytków jest władny do samodzielnego dokonania oceny w tym przedmiocie, bez konieczności zasięgania opinii biegłego czy też Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków. Nietrafny jest także zarzut skarżącego dotyczący konieczności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w tej sprawie czy też zasięgnięcia opinii biegłych. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podniósł, iż P. wystąpiło z wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2008 r. o objęcie ochroną konserwatorską [...], położonego przy ul. [...] w W., stosownie do art. 31 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 1 września 2008 r. wezwał tę organizację społeczną do uzupełnienia wniosku o statut Stowarzyszenia, powołując się na przepis art. 31 § 1 kpa. Następnie, organ ten uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione i zgodne z przesłankami wskazanymi w tym przepisie, pismem z dnia 6 kwietnia 2009 r. oraz z dnia 21 kwietnia 2009 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w tej sprawie. W ocenie organu odwoławczego, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w istocie prowadził przedmiotowe postępowania z urzędu, w związku z wystąpieniem ww. Stowarzyszenia z żądaniem wszczęcia takiego postępowania, a zatem stosownie do art. 31 § 2 kpa; tym samym, P. uczestniczy w zainicjowanym przez to Stowarzyszenie postępowaniu na prawach strony. W aktach sprawy brak jest natomiast postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dopuszczającego do udziału na prawach strony S., wobec czego decyzja organu odwoławczego nie została skierowana do ww. Stowarzyszenia. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że organ pierwszej instancji przyjmował oświadczenia Stowarzyszenia i doręczył mu wydawane rozstrzygnięcie. Nie można bowiem uznać, że stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu w sposób dorozumiany, w sytuacji gdy brak jest postanowienia organu o dopuszczeniu tej organizacji do udziału w postępowaniu. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. sp. j.; zarzucając naruszenie art. 6, 7 i 15 kpa - skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2009 r. Skarżący podniósł, że (1) w niniejszej sprawie podjęcie decyzji przez organy ochrony zabytków, stanowiącej istotne ograniczenie prawa własności, zostało dokonane bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, które pozwalałoby na kwalifikację budowli znajdującej się na nieruchomości skarżącego jako zabytku, a jednocześnie z pominięciem dowodów, które przeciwko takiej kwalifikacji przemawiały. Elementarnym, zdaniem skarżącego, wymogiem do podjęcia decyzji o wpisie do rejestru zabytków jest jednoznaczne wskazanie, co jest przedmiotem ochrony prawnozabytkowej i podanie powodów, które taką kwalifikację uzasadniają, opartych o przesłanki wynikające z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Postępowanie prowadzone przez organ pierwszoinstancyjny w sprawie wpisu do rejestru zabytków, dotyczyło innego przedmiotu niż ten, w sprawie którego organ ten wydał decyzję o wpisie do rejestru. Postępowanie pierwszoinstancyjne prowadzone było odnośnie budynku parowozowni, decyzję zaś wydano - odnośnie pozostałości po tym budynku, które wynikały ze zgodnego z prawem działania skarżącego, realizującego uprawnienia nadane mu ostateczną decyzją o pozwoleniu na rozbiórkę. Skarżący podniósł, iż w zaskarżonej decyzji niezasadnie podniesiono, że zmiana przedmiotu ochrony była następstwem nieprawnych działań skarżącego - jakoby prace rozbiórkowe toczyły się mimo objęcia parowozowni ochroną konserwatorską na podstawie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2009 r. oraz pomimo ogłoszonej ustnie decyzji [...] Konserwatora Zabytków o wstrzymaniu robót rozbiórkowych z tego samego dnia. Sam Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. wydanej w związku z rozpatrywaniem odwołania od decyzji [...] Konserwatora Zabytków w sprawie wstrzymania robót budowlanych przy parowozowni (w sprawie tej decyzji wniesiona została przez skarżącego skarga do sądu administracyjnego, gdzie nadano jej sygnaturę I SA/Wa 1543/09) potwierdził, że dla objęcia parowozowni ochroną konserwatorską obowiązująca jest data doręczenia decyzji o wpisie do rejestru stronie - skarżącemu, a nie jej wydania. Nie można więc, zdaniem skarżącego, twierdzić, że prace rozbiórkowe prowadzone 6 maja 2009 r. były pracami prowadzonymi przy zabytku objętym ochroną konserwatorską, ponieważ decyzja o wpisie do rejestru zabytków została stronie - skarżącemu doręczona dopiero 7 maja 2009 r. Podobnie nie można powoływać się, jak czyni to w zaskarżonej decyzji Minister, na skutki prawne ustnego ogłoszenia decyzji [...] Konserwatora Zabytków w dniu [...] maja 2009 r., nakazującej wstrzymanie prac rozbiórkowych, ponieważ prawo nie przewiduje takiego trybu wydawania decyzji przez organ ochrony zabytków. Skoro więc działania właściciela nieruchomości były zgodne z prawem, obowiązkiem organów ochrony zabytków orzekających w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków, a w szczególności organu rozpatrującego sprawę w drugiej instancji, było odniesienie się w swym rozstrzygnięciu do tego, czy pozostałości po parowozowni powstałe na skutek zgodnego z prawem działania właściciela nieruchomości, spełniają kryteria kwalifikacji ich jako zasługujących na ochronę prawnozabytkową, albo przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji w celu dokonania takich ustaleń. Do tej kwestii Minister się nie odniósł, i utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji obejmującą prawnozabytkową ochroną nie istniejący przedmiot. Ogólne stwierdzenie Ministra, że ochroną konserwatorską mogą być objęte nieruchomości bez względu na ich stan techniczny jest zgodne z prawem, nie zmienia to jednak faktu, że kwalifikacji prawnozabytkowej nie można dokonywać in abstracto, i organ ochrony zabytków jest zobligowany do wykazania, że przedmiot ochrony prawnozabytkowej spełnia kryteria prawne zabytku, a spełnienie tych kryteriów prawnych może być wyłącznie następstwem ustaleń dokonanych w oparciu o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy. Skarżący podniósł, że w kwestii braku podstaw do objęcia ochroną prawnozabytkową pozostałości po [...] znane są organowi trzy dowody: (1) Analiza zabytkoznawcza z lipca 2009 r. sporządzona na zlecenie skarżącego, (2) Ekspertyza budowlana nr [...] z maja 2009 r. sporządzona na zlecenie [...] Konserwatora Zabytków, (3) Aneks do Ekspertyzy budowlanej nr [...]. Pierwsza opinia wskazuje na brak wartości zabytkowych w pozostałościach po budynku byłej parowozowni: warte zachowania są tylko elementy jej konstrukcji stalowej, dwie pozostałe - na niemożliwość zachowania pozostałości po budynku parowozowni ze względów bezpieczeństwa. Obowiązkiem organu odwoławczego było odniesienie się do tych dowodów i wskazanie, na jakiej podstawie odmawiał zawartym w nich zaleceniom znaczenia dla postępowania, w sytuacji, gdy ani organ pierwszej instancji ani Minister nie wskazali na żadne dowody, z których mogłoby wynikać, że pozostałości po parowozowni, które zostały objęte ochroną konserwatorską, spełniają kryterium zabytku, a istniejący stan zagrożenia katastrofą budowlaną nie stanowi przeszkody do takiej kwalifikacji. Zdaniem skarżącego, wymóg przeprowadzenia dowodów pozwalających na ustalenie wartości zabytkowej tego, co pozostało z budynku parowozowni, decydował o tym, że organ odwoławczy nie był właściwy do orzekania w sprawie. Postępowanie dowodowe, mające za przedmiot pozostałości z budynku parowozowni, w ogóle nie zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji. Wydanie decyzji w sprawie pozostałości po budynku parowozowni przez Ministra, który orzekał w tej sprawie jako pierwszy organ ochrony zabytków, stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ponieważ sprawa nie była poddana ocenie organu administracji w dwóch instancjach. Skarżący podkreślił, że podjęte przy parowozowni prace rozbiórkowe toczyły się na podstawie prawnego zezwolenia - ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Samo toczenie się postępowania w sprawie wpisu do rejestru nie było przeszkodą do tego, by prac rozbiórkowych nie prowadzić. Zakaz prac rozbiórkowych mógł wynikać wyłącznie z dwóch powodów: (-) istnienia ostatecznej lub natychmiast wykonalnej decyzji o wpisie do rejestru zabytków, jednakże ani w dacie kiedy taka decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego ani później żadne prace rozbiórkowe się nie toczyły; (-) wynikającego z art. 46 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – nakazu organu ochrony zabytków do wstrzymania robót budowlanych prowadzonych w obiekcie, w stosunku do którego nie wydane zostało jeszcze rozstrzygnięcie o wpisie go do rejestru zabytków; tego rodzaju nakazu [...] Konserwator Zabytków nigdy nie wydał, a wydanie tego rodzaju nakazu od razu przez Ministra, a więc w sposób wadliwy, jest przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym w przywołanej już sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1543/09. (2) Skarżący podniósł, iż nie jest tak, jak wskazał w zaskarżonej decyzji Minister, że organ ochrony zabytków pierwszej instancji mógł wydać swoje rozstrzygnięcie bez posłużenia się dowodem w postaci opinii biegłego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 251/08 (LEX nr 510299) stwierdził w uzasadnieniu, że wpisanie do rejestru zabytków musi być poparte jednoznacznym materiałem dowodowym - w tym przypadku opiniami biegłych w rozumieniu art. 84 kpa, ponieważ ustalenie czy nieruchomość spełnia cechy zabytku stanowi "wiadomości specjalne" w rozumieniu art. 84 ust. 1 kpa. (3) Zdaniem skarżącego, brak jest również podstaw do przyznania, co uczynił Minister, praw strony T.. Bezsporne jest, że organ pierwszej instancji nie wydał postanowienia przewidzianego w art. 31 § 2 kpa, w związku z tym niemożliwa jest ocena, czy organ pierwszej instancji prawidłowo zweryfikował okoliczność, czy podmiot ten spełniał wymogi dopuszczenia go na prawach strony do udziału w postępowaniu, w świetle przesłanek zawartych w § 1 przytoczonego artykułu. Reasumując, skarżący stwierdził, że rozpoczął prace rozbiórkowe przy parowozowni zgodnie z prawem: na podstawie ostatecznego pozwolenia na rozbiórkę. W momencie, kiedy doręczono mu decyzję o wpisie do rejestru zabytków parowozowni, zaprzestał i nigdy później nie prowadził prac rozbiórkowych. Stan zatem, do którego został doprowadzony budynek parowozowni, był następstwem zgodnego z prawem wykonywania przez skarżącego prawa własności. Decyzja o wpisie parowozowni do rejestru zabytków była decyzją organu ochrony zabytków pierwszej instancji. Została ona wydana bez wszechstronnego zebrania materiału dowodowego dotyczącego tego, czy budynek parowozowni jest obiektem zasługującym na ochronę prawnozabytkową. I już to samo jest dostateczną przesłanką do uchylenia przez Ministra decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora o wpisie do rejestru zabytków. Jednak podstawowym powodem wadliwości decyzji odwoławczej jest to, że w dacie orzekania przez organ drugiej instancji przedmiot postępowania się zmienił - Minister prowadził postępowanie odnośnie pozostałości po budynku parowozowni. A w stosunku do takiego przedmiotu postępowania w ogóle nie zostało przeprowadzone przez organy ochrony zabytków jakiekolwiek postępowanie dowodowe, dotyczące spełniania przez te pozostałości kryterium zabytku. Wydanie rozstrzygnięcia ograniczającego prawo własności, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, które pozwoliłoby ustalić, czy takie ograniczenie jest uzasadnione, jest jaskrawym naruszeniem zasady praworządności. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2009 r. wpisującą do rejestru zabytków [...], wzniesiony ok[...] r., położony w W. z rygorem natychmiastowej wykonalności. 3. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a podziela zarzuty skargi. 4. Zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 79 i nast.). Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie decyzji pierwszej instancji, a wykroczenie przez organ drugiej instancji poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności. Organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, dokładnie wyjaśnić stan faktyczny, na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona, a następnie wyrazić to w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do art. 7, 77, 80, 107 kpa. 5. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. Nr 162, poz.1568 z późn. zm.), zgodnie z którym do rejestru zabytków wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu lub na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym ten zabytek się znajduje; w tym samym trybie do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku. Sformułowanie "może być wpisane" oznacza, że decyzja organu administracji jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Decyzje wydawane w ramach uznania administracyjnego podlegają kontroli pod względem ich zgodności z prawem, ponieważ należy zbadać, czy uznanie administracyjne było w ogóle dopuszczalne, czy nie przekroczono jego granic, oraz, czy prawidłowo uzasadniono rozstrzygnięcie. 6. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy przede wszystkim należy zauważyć, mając na uwadze art. 61 § 1 kpa, z którego wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, że z akt sprawy nie wynika, czy postępowanie to zostało wszczęte na wniosek strony, czy z urzędu. W decyzji pierwszoinstancyjnej – [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W., jest mowa najpierw o postępowaniu prowadzonym z urzędu, a następnie, w tej samej decyzji – o postępowaniu prowadzonym na wniosek strony: P. z dnia 21 sierpnia 2008 r. Również ze znajdującego się w aktach sprawy zawiadomienia [... Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia 21 kwietnia 2009 r. o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie wpisania do rejestru zabytków [...] wynika, że zostało ono wszczęte na wniosek strony - P. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy Statutu P. wynika, że reprezentowanie Towarzystwa na zewnątrz i działanie w jego imieniu należy do kompetencji zarządu, który składa się z 5 - 7 członków wybieranych przez Walne Zgromadzenie (§ 24 lit. a oraz § 25 lit. b Statutu), natomiast pismo - wniosek z dnia 21 sierpnia 2008 r. do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o"objęcie ochroną prawną przez wpis do rejestru zabytków zespołu [...] podpisany został przez Prezesa Stowarzyszenia – Z. T. W aktach administracyjnych sprawy brak jest aktualnego wypisu z rejestru Stowarzyszenia, jak również nie wiadomo, kto jest uprawniony do reprezentowania stowarzyszenia. Art. 31 § 2 kpa stanowi, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że P. nie jest ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym gruntu, na którym znajduje się obiekt, będący przedmiotem niniejszego postępowania. 7. Wątpliwości nie budzi, że zabytki nieruchome podlegają ochronie i opiece, bez względu na stan zachowania (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, iż elementarnym wymogiem do podjęcia decyzji o wpisie do rejestru zabytków jest jednoznaczne wskazanie, co jest przedmiotem ochrony prawnozabytkowej, i podanie powodów, które taką kwalifikację uzasadniają. Wskazanie, co jest przedmiotem ochrony prawnokonserwatorskiej musi być na tyle precyzyjne i jednoznaczne, aby w przypadku wydania decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu – nie było żadnych wątpliwości, jak wyglądał "poprzedni stan", i decyzja była wykonalna. Nieprecyzyjne określenie, co staje się przedmiotem ochrony prawnokonserwatorskiej w chwili wydawania takiej decyzji, uniemożliwia realizację decyzji późniejszych. Jest to szczególnie istotne w niniejszej sprawie, ponieważ w chwili wydania decyzji pierwszoinstancyjnej w niniejszej sprawie – skarżący, będący użytkownikiem wieczystym tego terenu, dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na rozbiórkę, a od chwili doręczenia skarżącemu w dniu [...] maja 2009 r. decyzji pierwszoinstancyjnej o wpisaniu do rejestru zabytków z dnia [...] maja 2009 r. – prace rozbiórkowe zostały wstrzymane. Należy więc przyznać rację skarżącemu, że prace rozbiórkowe przy parowozowni zostały rozpoczęte zgodnie z prawem – na podstawie ostatecznego pozwolenia na rozbiórkę, a stan, do jakiego został doprowadzony budynek parowozowni była następstwem wykonywania przez skarżącego przysługującego mu prawa. 8. Z akt sprawy wynika, że do końca 2003 r. obiekt (budynek) przy ul. [...] był pod ochroną konserwatorską, w dniu [...] lipca 2007 r. wydano z upoważnienia Prezydenta W. decyzję zezwalającą na rozbiórkę obiektów kubaturowych na działce nr [...], a [...] kwietnia 2008 r. została wydana dla Z. – skarżącego - decyzja o warunkach zabudowy na działce nr [...]. Nie budzi wątpliwości, że zły stan techniczny budynku nie stanowi żadnej przeszkody do wpisania budynku do rejestru zabytków. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 251/08 uznał, że wpisanie do rejestru zabytków musi być poparte jednoznacznym materiałem dowodowym - w tym przypadku opiniami biegłych w rozumieniu art. 84 kpa, ponieważ ustalenie, czy nieruchomość spełnia cechy zabytku stanowi "wiadomości specjalne" w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, a niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego, akta sprawy zawierają dowody potwierdzające wartość historyczną budynku parowozowni, w stanie sprzed częściowej rozbiórki tego obiektu, ponieważ w materiale dowodowym sprawy znajduje się sprawy znajduje się karta ewidencyjna zabytków architektury i budownictwa dla zespołu budynków kolejowych (budynek halowy, biurowy i magazynowy) z 2004 r. Zdaniem Sądu, jeśli karta ewidencyjna zabytku została sporządzona w 2004 r., to o wartościach historycznych tych budynków można mówić na dzień sporządzenia tej karty, czyli na 2004 r., ale z karty tej nie wynika, jakie była wartość historyczna tych budynków na dzień wydania przez właściwy organ administracji publicznej decyzji zezwalającej na rozbiórkę obiektu, a jaka na dzień wydania decyzji z dnia [...] maja 2009 r. o wpisaniu zabytku do rejestru zabytków. Jest to szczególnie istotne dla ustalenia i wykazania, czy zniszczenie zabytku nie nastąpiło w takim stopniu, który powoduje utratę (w niniejszej sprawie) jakichkolwiek wartości historycznych. Dlatego też, zdaniem Sądu, wpisanie obiektu do rejestru zabytków musi być poparte jednoznacznym materiałem dowodowym – w trym przypadku opiniami biegłych w rozumieniu art. 84 kpa, ponieważ ustalenie, czy ten obiekt posiada wartości historyczne, wymaga bez wątpienia wiedzy specjalistycznej. Przyznać należy racje skarżącemu, że w kwestii braku podstaw do objęcia ochroną prawnozabytkową pozostałości po parowozowni obowiązkiem organu odwoławczego było odniesienie się do (1) Analizy zabytkoznawczej z lipca 2009 r. sporządzonej na zlecenie skarżącego, (2) Ekspertyzy budowlanej nr [...] z maja 2009 r. sporządzonej na zlecenie [...] Konserwatora Zabytków, (3) Aneksu do Ekspertyzy budowlanej nr [...], z których pierwsza opinia wskazuje na brak wartości zabytkowych w pozostałościach po budynku byłej parowozowni: warte zachowania są tylko elementy jej konstrukcji stalowej, dwie pozostałe - na niemożliwość zachowania pozostałości po budynku parowozowni ze względów bezpieczeństwa, i wskazanie, na jakiej podstawie odmawiał zawartym w nich zaleceniom znaczenia dla postępowania, w sytuacji, gdy ani organ pierwszej instancji ani organ drugiej instancji nie wskazali na żadne dowody, z których mogłoby wynikać, że pozostałości po parowozowni, które zostały objęte ochroną konserwatorską, spełniają kryterium zabytku, a istniejący stan zagrożenia katastrofą budowlaną nie stanowi przeszkody do takiej kwalifikacji. 9. W skazać należy, że zgodnie z art. 6, 7, 15, art. 77 § 1, art. 80 kpa. organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa. Wskazane wyżej braki, świadczące o nie wyjaśnieniu zagadnień ważnych dla prawidłowego załatwienia sprawy, nie dają możliwości oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że powyższe uchybienia są na tyle istotne, że musiały skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej. 10. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.