I SA/Wa 780/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2022 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat [...], prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow[...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod drogę publiczną powiatową nr [...] - ul. J. Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat [...], prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod drogę publiczną powiatową nr [...] - ul. J. Od powyższej decyzji odwołanie złożył E. B. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii rozpatrując sprawę wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego bowiem stanowiła współwłasność G. B. i E. B., co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie: rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. nr 30, poz. 151) ul. J. w [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich; art. 103 ust. 3 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., zgodnie z którym ul. J. w [...], jako nie wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 60, poz. 1071), stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową; obecnie ww. droga oznaczona jest numerem [...], na podstawie nr [...] uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r.; kopi mapy zasadniczej nr [...], z której wynika, że działka nr [...] wchodzi w skład pasa drogowego ul. J. Na powyższej mapie znajduje się adnotacja geodety uprawnionego A. P., która potwierdziła, że przedstawia stan na dzień 31 grudnia 1998 r. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, co ustalono na podstawie: metryki ul. J., założonej w dniu [...] listopada 1991 r., z której wynika, że ulica była oświetlona, uzbrojona w wodociąg, przewody telekomunikacyjne, przewody elektroenergetyczne; załącznika nr 1 do protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] grudnia 1998 r., na podstawie którego ul. J. została przekazana w zarząd Powiatowi [...]; oświadczenia Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] września 2017 r., z którego wynika, że ul. J. była we władaniu poprzednika prawnego - Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...]. Władanie polegało m.in. na bieżącym oraz zimowym utrzymaniu jezdni, pasa zieleni i pobocza; oświadczenia Dyrektora Dróg Powiatowych w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., z którego wynika, że na działce nr [...] były podejmowane takie czynności jak: utrzymanie bieżące i zimowe, zamiatanie oraz koszenie poboczy. Uzupełniająco Minister wskazał, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności tylko na konkretnych działkach. Reasumując, Minister uznał, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha była zajęta pod drogę publiczną oraz sprawowane było nad nią władztwo publicznoprawne, a wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zostały wypełnione i prawidłowo udokumentowane. Skargę na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł E. B. podnosząc, że działka nr [...] powstała w 2017 r. w wyniku podziału działki nr [...] dokonanego na jego wniosek, a w 1998 r. nie istniała. Podczas dokonywania podziału okazało się, że część działki nr [...] zajmuje droga. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to - zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Podkreślić należy, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. Powołana ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy dzieli zaś drogi publiczne na drogi krajowe, wojewódzkie, gminne i lokalne miejskie oraz zakładowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Z auważyć przy tym trzeba, że droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określając go jako urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Zdaniem Sądu organ administracji publicznej rozpoznający niniejszą sprawę prawidłowo uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę powiatową, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Zaznaczyć należy, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, iż właścicielami przedmiotowej nieruchomości były osoby fizyczne. Okoliczność powyższa nie jest przez strony postępowania w żaden sposób kwestionowana. Analiza akt sprawy wskazuje jednocześnie, że objęta zaskarżoną decyzją działka w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym i wchodziła w skład drogi publicznej. Zaliczenie ww. drogi publicznej -ul. J. do kategorii drogi wojewódzkiej nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz.U. nr 30, poz. 151). Na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. droga ta z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Uchwała czy rozporządzenie jak w niniejszej sprawie zaliczająca drogę do określonej kategorii drogi wskazuje ulicę, którą zalicza, a nie działki ewidencyjne wchodzące w jej skład. Podkreślić trzeba, że wbrew twierdzeniom skarżącego, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. wchodziła w skład drogi publicznej – ul. J. Świadczy o tym znajdująca się w aktach sprawy kopia mapy zasadniczej nr [...], z której wynika, że działka nr [...] wchodziła na dzień 31 grudnia 1998 r. w skład pasa drogowego ulicy J., co potwierdza adnotacja uprawnionego geodety. Zdaniem Sądu istotne jest, że wymieniony wyżej dokument ma charakter dokumentu urzędowego, określonego w art. 76 k.p.a., stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i brak jest podstaw do jego kwestionowania. Wzruszenie mocy dowodowej takich dokumentów jest możliwe wyłącznie poprzez przeprowadzenie przeciwdowodu. W niniejszej sprawie skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów, ani dowodów, które skutecznie podważyłyby treść ww. dokumentu i wskazywałyby na inny stan faktyczny na dzień 31 grudnia 1998 r. Dodać należy, że w aktach sprawy znajduje się również kopia metryki ul. J., z której wynika, iż ulica była oświetlona, wyposażona w przewody telekomunikacyjne oraz elektroenergetyczne, wodociąg a także gaz oraz posiadała kanalizację deszczową i wodociąg. Metryka drogi jest dokumentem potwierdzającym władanie publicznoprawne nad nieruchomością zajętą pod drogę publiczną i takie władanie dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Z oświadczenia Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] września 2017 r. wynika, że ul. J. była we władaniu jego poprzednika prawnego- Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...], a władanie polegało m.in. na bieżącym oraz zimowym utrzymaniu jezdni, pasa zieleni i pobocza, a z oświadczenia Dyrektora Dróg Powiatowych w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. wynika, że na przedmiotowej działce były podejmowane takie czynności jak utrzymanie bieżące i zimowe, zamiatanie oraz koszenie poboczy. Dodać należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że wykonując te zadania jednostka samorządu terytorialnego musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad przedmiotową nieruchomością. Drogi publiczne są rzeczami przeznaczonymi do powszechnego użytku. Można mówić o nim tylko wtedy, gdy zakres uprawnionych do korzystania osób - nie jest oznaczony. Możność korzystania z drogi publicznej nie ma cech posiadania konkretnego prawa cywilnego, w szczególności posiadania służebności, lecz stanowi korzystanie ze sfery wolności, jaką państwo zapewnia każdemu obywatelowi. W takim przypadku posiadanie należy do właściciela, tj. Skarbu Państwa lub gminy czy powiatu, w zależności od rodzaju drogi publicznej. Ustawa o drogach publicznych zakłada, że podmioty publiczne - jako właściciele - wykonują względem dróg publicznych obowiązki nałożone przez prawo. Ich władanie ma charakter samoistny, a jego główną cechą jest brak podporządkowania dyspozycjom innej osoby (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 2006 r. III CZP 19/06, OSNC 2006, Nr 12, poz. 195). Korzystanie z drogi przez każdego, tj. nieograniczoną liczbę podmiotów, nie jest posiadaniem, bo nie ma charakteru zindywidualizowanego. Zatem wykluczenie domniemania władania publicznoprawnego nad częścią drogi publicznej musiałoby zostać udowodnione poprzez wykazanie wyłącznego jej posiadania przez podmiot prywatny i poprzez wyłączenie jej powszechnej dostępności. Jednocześnie trzeba podkreślić, że np. dbanie o wizerunek przylegającej do drogi publicznej nieruchomości (przez jej właścicieli) polegające na zamiataniu czy odśnieżaniu chodnika (gdy ten został wybudowany) i odpowiednio np. wykaszanie pobocza - nie oznacza samo przez się wyłączenia nad tym konkretnym areałem gruntu wynikającego z ustawy o drogach publicznych władztwa publicznego. Również wykonywanie remontów tak urządzonej drogi publicznej, jej odśnieżanie, urządzenie oświetlenia czy oznakowania nie musi być wykazane dokumentami na konkretnym odcinku, tj. w ramach nieruchomości objętej decyzją lecz - w ogóle, na którymkolwiek odcinku tejże urządzonej (choćby nieutwardzonej) drogi. Niezauważona przez właścicieli aktywność zarządcy drogi publicznej na odcinku przylegającym do ich nieruchomości nie oznacza braku władztwa publicznego nad "urządzoną" w zakresie wymaganym definicją pasa drogowego - drogą publiczną. Przedmiotem badania orzekającego w sprawie organu administracji nie jest bowiem okoliczność fizycznego władania zarządcy drogi nad objętą postępowaniem częścią nieruchomości przejętą z mocy prawa na własność gminy lecz władanie całą drogą publiczną na całej jej długości w ramach jej administracyjnych granic czyli pasa drogowego. Skarżący w zasadzie nie kwestionuje prawidłowości ustaleń dokonanych przez organy orzekające, potwierdzając jednocześnie, że część jego działki nr [...] zajmuje droga. Wbrew jednak stanowisku przedstawionemu w skardze, fakt wydzielenia z nieruchomości skarżącego działki zajętej pod drogę dopiero w 2017 r. nie niweczy ustaleń organów dotyczących istotnych dla niniejszej sprawy przesłanek określonych w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że Minister dokonał prawidłowej oceny przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do wskazanej wyżej działki . Wydana decyzja jest więc zgodna z prawem. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów k.p.a., co uzasadniałoby ewentualne uchylenie wydanego rozstrzygnięcia. Postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Organ prawidłowo ustalił strony postępowania, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy wymagany dla rozstrzygnięcia sprawy oraz w należyty sposób uzasadnił zajęte stanowisko. W świetle powyższego stwierdzić należy, że wniesiona skarga jest bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Końcowo podnieść trzeba, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.