I SA/Wa 787/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędzia WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi K. S. i J. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia K. S. na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] , położoną przy ul. [...] – zajętą pod ulicę - uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z dnia [...] września 2012 r. K. i J. S. wystąpili o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną za grunt zajęty pod drogę - ulicę [...], stanowiący wyżej opisane działki ewidencyjne. Następnie, K. i J. S. pismem z dnia 20 września 2012 r. wnieśli o potraktowanie podania z dnia 11 września 2012 r. jako wniosku o przywrócenie terminu do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną za grunt zajęty pod drogę - ulicę [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Prezydent W. odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania za ww. grunt zajęty pod drogę - ulicę [...], stanowiący działki ewidencyjne: nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art 58 §1 i § 2 k.p.a ."W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin." Organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2287/10, zgodnie z którym "instytucja przywrócenia terminu oparta jest na zasadzie skargowości co oznacza, że wnoszący podanie musi w sposób nie budzący wątpliwości domagać się przywrócenia uchybionego terminu. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że strona zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu". W związku z powyższym organ uznał, że pierwsze pismo K. i J. S. z dnia 11 września 2012 r. nie może stanowić wniosku o przywrócenie terminu ponieważ została w nim zawarta jedynie prośba o wypłatę odszkodowania. Według Prezydenta W. właściwym i jedynym wnioskiem o przywrócenie terminu do wystąpienia o zapłatę odszkodowania w trybie art 73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest pismo Państwa S. z dnia 20 września 2012 r. Następnie, organ stwierdził, że wniosek K. i J. S. z dnia 20 września 2012 r. został wniesiony po terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Z dokumentów przedstawionych przez stronę wynika bowiem, że termin ten nie został dochowany co wynika z faktu, że strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu 20 września 2012 r., a przy piśmie z dnia 11 września 2012 r. załączyła zawiadomienie z Sądu Rejonowego [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] sierpnia 2012 r. o sprostowaniu oznaczenia/obszaru nieruchomości objętej księgą wieczystą [...], w którym wskazano, że księga wieczysta obejmuje działki zajęte pod drogę publiczną. Strona w swoim piśmie z dnia 20 września 2012 r. podniosła, że nie złożyła wniosku w ustawowym terminie, gdyż nie miała świadomości, iż jest właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę. Zdaniem Prezydenta W., strona przy nabywaniu tejże nieruchomości w roku 1976 r. powinna taką świadomość mieć. Brak takiej świadomości należałoby uznać za formę niedbalstwa strony, która skutkować powinna odmową przywrócenia terminu. Ponadto organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że przewidziany w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną termin do złożenia wniosku o odszkodowanie jest terminem zawitym, należącym do kategorii prawa materialnego. Zgodnie z wolą ustawodawcy przekroczenie zakreślonego terminu powoduje wygaśnięcie roszczenia, co oznacza, że dany podmiot utracił możliwość dochodzenia przysługujących mu uprawnień. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła K. S., kwestionując zasadność takiego rozstrzygnięcia. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] uchylił postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał stan faktyczny w sprawie oraz przywołał treść art. 73 ust. 4 ww. ustawy, zgodnie z którym "Odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa." Następnie, Wojewoda stwierdził, że wniosek o ustalenie odszkodowania złożony został w dniu 11 września 2012 r. - czyli z uchybieniem terminu wskazanego ww. przepisie. Przewidziany w tym przepisie termin do złożenia wniosku o odszkodowanie jest terminem prawa materialnego i ma charakter terminu zawitego (prekluzyjnego), a więc nie podlega przywróceniu. Zdaniem organu, zgodnie z wolą ustawodawcy, przekroczenie zakreślonego terminu powoduje wygaśnięcie roszczenia co oznacza, że skarżący utracił możliwość dochodzenia przysługujących mu uprawnień. Dla takich terminów brak jest podstaw prawnych umożliwiających ich przywrócenie. Do jego przywrócenia nie jest uprawniony ani orzekający w sprawie organ ani sąd. Oznacza to, że dopiero zmiana stanu prawnego w tym zakresie mogłaby spowodować przywrócenie byłym właścicielom nieruchomości zajętych pod drogi, którzy nie złożyli wniosków w terminie, prawa do ubiegania się o ustalenie odszkodowania za te grunty. Stwierdzenie przez organ administracji publicznej, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony z uchybieniem terminu przewidzianego ww. art 73 będącego terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia, nie daje podstawy do odmowy wszczęcia postępowania o odszkodowanie, a jedynie stanowi przesłankę do nieuwzględnienia żądania strony. Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 terminu do składania wniosków ma tylko takie znaczenie, że nie można skutecznie złożyć wniosku ani przed dniem 1 stycznia 2001 r., ani po dniu 31 grudnia 2005 r. W konstatacji, Wojewoda stwierdził, że w przypadku stwierdzenia organu administracji, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony z uchybieniem terminu przewidzianego w cyt. wyżej art 73 będącego terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia - stanowi to przesłankę do nieuwzględnienia żądania strony. Ponadto organ podkreślił, że przepis art. 73 ust. 4 był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który nie dopatrzył się jego niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Skargę na powyższe postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyli K. i J. S. wnosząc o uchylenie przedmiotowego postanowienia i przyznanie odszkodowania za teren zajęty pod drogę. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż skarga dotyczy faktu, że zarówno Urząd Obrotu Nieruchomościami Urzędu W. jak i Wojewoda [...] rozpatrując prośbę skarżących o przywrócenie terminu złożenia wniosku o odszkodowanie, a tym samym wypłatę należnego odszkodowania za teren zajęty pod drogę [...], nie wzięli pod uwagę, że winę za uchybienie ustawowego terminu ponosi Urząd Dzielnicy W., który poprzez błędne działanie oraz brak jakiejkolwiek reakcji na interwencje skarżących spowodował, że pozostawali oni w niewiedzy co do faktycznego stanu prawnego tych działek. W dniu [...] września 1976 r., aktem notarialnym rep. [...]., spisanym w Państwowym Biurze Notarialnym w W. skarżący nabyli niezabudowaną działkę gruntu o powierzchni [...], położoną przy ul. [...]. W dniu [...] września 1976 r. w Księdze nr [...] w dziale II wpisano jako właścicieli na zasadach wspólności ustawowej K. i J. S. Jednak do rejestru gruntów prowadzonego przez Urząd Dzielnicy wpisano jedynie powierzchnię [...], a więc powierzchnię pomniejszoną o część znajdującą się pod drogą. Interwencje skarżących w kwestii otrzymania prawidłowego, zgodnego z KW wypisu z rejestru gruntów, niezbędnego m.in. do dokonania wpisu do KW wybudowanego w 1981 r. domu nie odniosły skutku, po prostu je zlekceważono. W efekcie skarżący zrezygnowali z dochodzenia prawa do całej zakupionej nieruchomości zakładając, że część działki znajdująca się pod drogą została przejęta przez Skarb Państwa. Dopiero w czerwcu 2012 r., tj. po upływie 32 lat od zamieszkania, Urząd Dzielnicy nie powiadamiając skarżących o tym, dokonał geodezyjnego podziału ich nieruchomości wyodrębniając dwie wyżej wymienione działki pod drogę, a we wrześniu 2012 r. skarżący otrzymali wreszcie prawidłowy wypis wraz z zawiadomieniem o zmianie z dnia [...] września 2012 r. odnoszącej się do działek [...], polegającej na wykreśleniu z rejestru określenia "właściciel nieustalony" i wpisaniu jako właścicieli K. i J. S. Było już wtedy jednak za późno na ubieganie się o odszkodowanie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie z przyczyn w niej podniesionych. Zdaniem Sądu, istotne w przedmiotowej sprawie jest to, że K. i J. S. - pismem z dnia 20 września 2012 r. - zwrócili się do organu o potraktowanie podania z dnia 11 września 2012 r. jako wniosku o przywrócenie terminu do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną za grunt zajęty pod drogę - ulicę [...]. W konsekwencji, pomimo że bezsporną jest kwestia, iż termin z art. 73 ust. 4 ww. ustawy jest nieprzywracalny, obowiązkiem Prezydenta W. było rozpatrzenie prośby Państwa S. wyartykułowanej w piśmie z dnia dnia 20 września 2012 r. Przy ustalaniu bowiem, jaki charakter ma pismo procesowe strony, decydujące znaczenie ma ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności w tym piśmie. Podkreślić należy, że o tym, jaki ostatecznie charakter ma mieć pismo decyduje strona, dopiero w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest dopytanie się strony o jej intencje. W szczególności, niedopuszczalne jest samowolne modyfikowanie przez organ treści i zakresu wniosku strony. To wnioskodawca bowiem wyznacza przedmiot i granice sprawy, a jego wniosek wiąże organ w tej sprawie. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy pisma z dnia 20 września 2012 r. jednoznacznie wynika treść żądania strony postępowania, którą to organ pierwszej instancji ocenił prawidłowo. Wprawdzie uzasadnienie decyzji Prezydenta W. koncentruje się na ocenie przesłanek z art. 58 k.p.a., co zdaniem Sądu nie ma zasadniczego znaczenia, gdyż jak stwierdził dalej organ termin wynikający z przepisu art. 73 ust. 4 powołanej ustawy jest terminem zawitym (nieprzywracalnym), jednakże rozstrzygniecie organu pierwszej instancji odpowiada prawu. Stanowisko zaś organu odwoławczego zmierza do zmiany rodzaju sprawy (merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej odszkodowania), czego organom administracji czynić nie wolno. W konsekwencji, na tym etapie postępowania Sąd uznał rozważania organu drugiej instancji co do merytorycznego sposobu rozstrzygania wniosku, którego zakres był jednoznaczny, za przedwczesne. Tym samym Wojewoda [...] naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a rozstrzygnięcie to ma wpływ na wynik sprawy. W następstwie bowiem rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o odszkodowanie, organ administracji winien rozpoznać sprawę co do jej istoty. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda powinien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę Sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie. ----------------------- 6