I SA/Wa 788/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędzia WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi Powiatu W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Powiatu W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Powiatu W. od decyzji Starosty W. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość gruntową zajętą pod część drogi powiatowej, położoną w gminie S. - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] zatwierdził podział nieruchomości położonej we wsi S., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [.....], gmina S., opisanej w księdze wieczystej [...], stanowiącej własność (na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej) [...]. W wyniku tego podziału wydzielona została m. in. działka nr [...], z przeznaczeniem pod drogę publiczną powiatową. Działka ta przeszła z mocy prawa, na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej u.g.n., na własność Powiatu W. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Starosta W. ustalił odszkodowanie na rzecz M. R. i J. R. w kwocie [...] zł za wyżej opisaną działkę nr [...], oraz zobowiązał do zapłaty odszkodowania Powiat W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu [...] października 2011 r. M. R. i J. R. złożyli wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość gruntową, która w powyższym trybie została przejęta pod drogę. Dodał, że rokowania, o jakich mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., pomiędzy M. R. i J. R., a Powiatem W., zakończyły się negatywnie (protokół rokowań z dnia [...] października 2011 r.). Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [...] kwietnia 2012 r. ustaliła wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł. Uznając operat szacunkowy za poprawny Starosta W., decyzją z dnia [...] października 2012 r., ustalił odszkodowanie w wysokości wartości nieruchomości określonej w operacie. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Zarząd Powiatu W., kwestionując operat szacunkowy, w oparciu o który zostało ustalone odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Strona odwołująca się stwierdziła, że wycena nie została przeprowadzona z należytą starannością i nie pozwala na weryfikację poprawności ustalenia wartości nieruchomości. Przede wszystkim podniesiono, że biegła w sposób nieuprawniony ograniczyła lokalny rynek nieruchomości drogowych tylko do terenu gminy S., oraz nie uzasadniła dlaczego uznała sprzedaż udziałów jako transakcje nie spełniające warunków transakcji rynkowych. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, iż zaistniały przesłanki do wypłaty odszkodowania. Oceniając sposób sporządzenia operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ stwierdził, że zgodnie z § 36 ust. 4 zmienionego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do § 36 ust. 6 pkt 2 tego rozporządzenia przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. W związku z tym wartość działki nr [...] ustalono w oparciu o ceny uzyskane na rynku lokalnym, obejmującym teren wsi: B. obejmujące nieruchomości gruntowe niezabudowane, z możliwością realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W uzasadnieniu przyjętej metody rzeczoznawca majątkowy stwierdziła, iż na terenie rynku lokalnego nie zaistniały w niezbędnej ilości transakcje sprzedaży gruntów pod drogi, mogące stanowić materiał porównawczy. W związku z tym, zdaniem organu, określony w przedmiotowym operacie sposób wyceny odpowiada sposobowi wyceny uregulowanemu w znowelizowanym § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Ponadto rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że zgodnie ze znowelizowanym § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Wojewoda wskazał, że autorka operatu do wyceny wybrała próbkę 19 transakcji reprezentatywnych o cenach jednostkowych sprzedaży od 304 zł/ m2 do 580 zł/ m². Po określeniu cech wpływających na wartość nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną na lokalnym rynku oraz określeniu wag poszczególnych cech ostatecznie wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości (działki nr [...]) ustalono w wysokości [...]. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu dotyczącego odrzucenia transakcji "drogowych" dotyczących udziałów wyjaśnił, iż obrót udziałami w nieruchomości jest mało przydatny z punktu widzenia określania wartości rynkowej nieruchomości, gdyż, poza innymi kwestiami, sprzedaż udziału nie przekłada się na wiarygodną wartość całej nieruchomości (inny udział mógłby być sprzedany w innej cenie jednostkowej). Nieruchomość, jak się przyjmuje, jest pewnym dobrem komplementarnym, stąd wartość udziału określonego na 1/4 czy 1/3 jej wielkości nie przekłada się automatycznie na wartość całej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego rzeczoznawca majątkowy wystarczająco zatem uzasadnił przyjęcie do wyceny transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego ograniczenia lokalnego rynku nieruchomości "drogowych" do terenu gminy S., Wojewoda zaznaczył, że rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie uzasadniła wybór pod względem obszarowym rynku. Podsumowując, w ocenie organu odwoławczego, operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2012 r. zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz, że zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z tym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. W związku z tym, organ uznał, iż operat został sporządzony prawidłowo i dopuścił go jako wiarygodny dowód w sprawie. Od powyższej decyzji Wojewody, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł Powiat W. zarzucając: 1. naruszenie prawa procesowego tj: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny operatu szacunkowego sporządzonego w ramach niniejszego postępowania, tj. przyjęcie, iż został on sporządzony w sposób zgodny z przepisami prawa i może być wykorzystany jako dowód ustalający wartość prawa własności, podczas gdy skarżący wykazał, że operat ten ma liczne wady i uchybienia, a jego wartość dowodowa jest znikoma; b) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady wnikliwości działania organów administracji publicznej tj. pobieżną i ogólnikową ocenę operatu szacunkowego oraz nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu; 2. naruszenie prawa materialnego tj.: a) art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organ odwoławczy, a nie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych; b) art. 175 ust. 6 u.g.n. poprzez przyjęcie, że w chwili wykonywania operatu szacunkowego obowiązywały standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych uzgodnione stosownie do treści tego przepisu i rzeczoznawca sporządzający operat był zobowiązany do stosowania tych standardów. Z uwagi na powyższe zarzuty Powiat W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż operat szacunkowy nie jest wykonywany w oparciu o zwyczaje, tylko w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Odnośnie odrzucenia przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji z terenu Gminy S. skarżący zwrócił uwagę, że usytuowanie nieruchomości w granicach administracyjnych miasta, lecz na jego peryferiach, nie stanowi o tym, że ma ona takie same walory jak nieruchomość położona w centrum. Podobna sytuacja ma miejsce z nieruchomościami położonymi na terenie wsi. Należy rozróżnić miejscowości, które mają charakter typowo wiejski, gdzie odbywa się gospodarka rolna, od miejscowości będących wsiami, które de facto zatraciły charakter wiejski - jak na przykład na terenie Powiatu W. wieś S., która ma charakter typowo mieszkaniowy, stanowiąc zaplecze mieszkalne [...], czy też wieś I., mająca taki sam charakter. Ponadto skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W przypadku oceny operatu szacunkowego niewątpliwie wymagane są wiadomości specjalne i w związku z tym organ odwoławczy, stosownie do art. 84 § 1 k.p.a., powinien zastosować procedurę określoną w art. 157 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli Sąd uznał, że skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn, aniżeli w niej podniesione. Powiat W. był stroną postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], zatwierdzającą podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], stanowiącej własność M. R. i J. R. W jego wyniku wydzielona została m. in. działka nr [...], przeznaczona pod poszerzenie drogi powiatowej, która z mocy prawa przeszła (na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n.), na własność Powiatu W. Fakt ten uzasadniał interes prawny Powiatu W. w uczestnictwie w tym postępowaniu, dając tej jednostce samorządu terytorialnego przymiot strony (art. 28 k.p.a.). Inaczej wygląda natomiast sytuacja prawna Powiatu W. w postępowaniu poddanym obecnie ocenie sądu, którego przedmiotem jest ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość (działkę nr [...]), która przeszła na własność Powiatu W. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 3 u.g.n. "Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 (które przeszły w wyniku podziału na własność podmiotu publicznego, stanowiąc drogi publiczne), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości". Ustalanie w takim przypadku odszkodowania "według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości" oznacza, że czyni to właściwy starosta (art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 u.g.n.), wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Za utrwalony w orzecznictwie należy uznać pogląd, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego" (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, LEX nr 171164 i powołane tam orzecznictwo). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego (tak jak w niniejszym przypadku w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości). Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. (...) Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina (lub inna jednostka samorządu terytorialnego) może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej." Te poglądy Sąd w niniejszej sprawie w całości podziela, mimo że starosta nie jest organem powiatu (zob. art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym), tylko kieruje bieżącymi sprawami powiatu i reprezentuje go na zewnątrz, to ustawa powierza mu funkcję organu w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Skutkiem powyższych tez na ogół powinno być więc odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając jednak na uwadze, że w niniejszej sprawie Wojewoda [...] rozpoznał co do meritum odwołanie wniesione przez Powiat [...] (utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Starosty W. – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), kształtując w ten sposób obowiązki strony odwołującej się, zamiast stwierdzić niedopuszczalność odwołania (art. 134 k.p.a.), to brak legitymacji skargowej Powiatu W. nie jest już tak oczywisty. "Podmiot, który w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji nie miał przymiotu strony z uwagi na brak własnego interesu prawnego, lecz do którego skierowano decyzję pomimo braku wspomnianego statusu prawnego, jest uprawniony co do zasady do wniesienia skargi na taką decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 33 i 34 powyższej ustawy z dnia 11 maja 1995 r.). Źródłem interesu prawnego takiego podmiotu, uzasadniającym wniesienie skargi do NSA, jest bowiem uprawnienie lub obowiązek (albo odmowa przyznania uprawnienia) wynikające właśnie z treści kwestionowanego rozstrzygnięcia" (zob. tezę 4 wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2000 r., II SA 1599/99, LEX nr 54730). Tezę tę, w ocenie Sądu, można uznać za aktualną również na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając więc skargę Powiatu W. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. rażąco narusza art. 127 § 1 k.p.a., art. 134 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odwołanie może być bowiem wniesione tylko przez stronę postępowania, którego to statusu Powiat W. w tym postępowaniu nie miał, co wyjaśniono wyżej. Wobec tego Wojewoda [...] powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania, zamiast rozpoznawać je co do istoty. W wyniku tego powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym, polegające na tym, że jednostka samorządu terytorialnego przyjmowała w tym postępowaniu różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa" (wyrok NSA z dnia 4.04.2012 r., II OSK 2565/10, LEX nr 1219119). Mimo że decyzja Starosty W. z dnia [...] października 2012 r. została doręczona także (oprócz stron postępowania) Powiatowi W., to Sąd nie znalazł jednocześnie podstaw do stwierdzenia nieważności również tej decyzji, w szczególności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż "z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. W żadnym razie faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji" w rozumieniu ww. przepisu" (wyrok NSA z dnia 15.09.2011 r., II OSK 1347/10, LEX nr 1069001). W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek M. R. i J. R. i o odszkodowaniu na ich rzecz rozstrzygał Starosta. Jest to sytuacja różna od tej, w której orzekał Wojewoda [...], rozpoznając odwołanie nie pochodzące od strony postępowania. Sąd nie mógł zatem odnieść się do zarzutów podniesionych w skardze, gdyż zobowiązany był, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Powyższą ocenę prawną organ weźmie pod uwagę ustosunkowując się ponownie do odwołania Powiatu W. W takim przypadku nawet jeśli wyrok wydany jest na niekorzyść skarżącego, to nie narusza art. 134 § 2 p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.