I SA/Wa 790/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania W. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Ww. decyzją z dnia [...] października 2014 r. Prezydent [...] odmówił W. M. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości stanowiącej własność [...], która stanowi działki o numerach ewidencyjnych [...] usytuowane w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż rozpatrzył wniosek W. M. z dnia 27 stycznia 2009 r., który został złożony z uchybieniem terminu do jego wystąpienia. W. M. wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2014 r. W treści odwołania powołał się na treść uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 29 lipca 1993 r., w sprawie III CZP 64/93. Ponadto wskazał, że sprawa została wywołana wnioskiem z dnia 27 stycznia 2009 r., po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1954 r., nr [...]. Zdaniem odwołującego wydanie tej decyzji przez Kolegium otworzyło dopiero prawną możliwość wystąpienia z wnioskiem dekretowym. W treści odwołania wskazano, że ojciec odwołującego się, F. M., na podstawie wyroku Wojskowego Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1950 r. został skazany na karę pozbawienia wolności oraz orzeczono przepadek należącego do niego mienia na rzecz Skarbu Państwa. Powyższe uniemożliwiło mu złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej gruntu - orzeczoną karę F. M. odbywał bowiem od 26 kwietnia 1948 r. do 1956 r. Sąd Najwyższy wznowił postępowanie zakończone opisanym powyżej wyrokiem. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, postanowieniem z dnia [...] grudnia 1963 r., sygn. akt: [...], postępowanie wobec F. M. zostało umorzone. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2014 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że omawiana sprawa była już przedmiotem rozważań Kolegium w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie nr [...]. Uprzednia decyzja organu pierwszej instancji w tożsamym znaczeniu dla wnioskodawcy została uchylona przez Kolegium, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia z uwagi na nieprecyzyjne określenie przez organ pierwszej instancji co było przedmiotem rozważań tegoż organu w kontekście uznania, bądź nie, za złożonie wniosku dekretowego. W rozpatrywanej obecnie sprawie organ pierwszej instancji w sposób precyzyjny wskazał, iż przedmiotem rozpoznania jest wniosek z dnia 27 stycznia 2009 r., co nie było kwestionowane przez pełnołmocnika W. M. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nieruchomość gruntowa położona w [...] przy ul. [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279). Nieruchomość ta została przejęta na własność Gminy w dniu 25 listopada 1948 r. W tym dniu została ogłoszona (w Dzienniku Urzędowym Nr 27) uchwała Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy. Termin na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej upłynął zatem z dniem 25 maja 1949 r. Orzeczeniem z dnia [...] listopada 1954 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] nie przyznało dotychczasowemu właścicielowi gruntu (z zapisów w dziale drugim księgi hipotecznej [...] wynika, iż była nim K. M.) prawa własności czasowej, stwierdzając jednocześnie, iż resztki zabudowań położone na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność ww. decyzji. Spadkobiercą K. M. jest W. M. Obecnie grunt dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] został włączony w granice stanowiących własność [...] działek ewidencyjnych o numerach [...]. Działki o numerach [...] oraz [...] stanowią grunt niezabudowany, natomiast teren dawnej nieruchomości wchodzący w skład działek [...] i [...] stanowi odcinek nawierzchni ulicy [...]. Wnioskiem z dnia 27 stycznia 2009 r. W. M., wniósł o przyznanie mu prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego hip. nr [...]. Kolegium podkreśliło, że wszczęcie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie wymaga wystąpienia przez osobę uprawnioną ze stosownym wnioskiem, przy jednoczesnym zachowaniu określonego w dekrecie 6 miesięcznego terminu na jego złożenie. W toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy ustalił, iż taki wniosek nie został w sprawie złożony. Powyższe przyznane zostało jednocześnie przez odwołującego się, który wprost powołuje się na wniosek złożony w dniu 27 stycznia 2009 r. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że z dniem 25 maja 1945 r. upłynął termin na złożenie wniosku. Wskazało, że termin ten jest terminem prawa materialnego o charakterze zawitym, a zatem nieprzywracalnym. Konsekwencję powyższego stanowi brak możliwości przywrócenia tego terminu, zarówno w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy k.p.a., jak i normującymi tę kwestię przed jego wejściem w życie przepisami art. 41-43 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.). Organ odwoławczy nie podzielił także stanowiska odwołującego się, jakoby doręczenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2008 r., stwierdzającej nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1954 r., otworzyło drogę do złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu. Kolegium podkreśliło, iż nieważność orzeczenia administracyjnego wskazanego wyżej została stwierdzona właśnie ze względu na brak wniosku dekretowego. Nie jest również prawidłowe stanowisko zawarte w odwołaniu, iż pozostawanie w obrocie prawnym orzeczenia administracyjnego opisanego wyżej uniemożliwiało złożenie wniosku dekretowego w terminie. Kolegium wskazało ponadto, że sprawa III CZP 64/93 rozpatrywana przez SN dotyczyła przedsiębiorstwa, które zostało znacjonalizowane przed datą objęcia w posiadanie przez Gminę nieruchomości objętej dekretem, a zatem przed datą kiedy rozpoczynał bieg termin na złożenie wniosku dekretowego. Logicznie zatem ujmując Skarb Państwa, który stał się właścicielem tego przedsiębiorstwa nie był zainteresowany występowaniem z wnioskiem dekretowym w interesie poprzednich właścicieli tego przedsiębiorstwa. Opisana sytuacja nie przystaje w ogóle do stanu faktycznego w niniejszej sprawie. W. M., reprezentowany przez adwokat D. R., złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy; naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że teren nieruchomości przy ul. [...], nr hip. [...] został objęty w posiadanie Gminy [...] w dniu 25 listopada 1948 r. W związku z tym, dotychczasowy właściciel wymienionego terenu powinien był w terminie do dnia 25 maja 1949 r. złożyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Skarżący zaznaczył, iż ma pełną świadomość o tym, że termin, o którym mowa w art. 7 dekretu jest terminem zawitym i nieprzywracalnym. Zaznaczył jednak, że złożenie owego wniosku w terminie przez F. M. było prawnie niemożliwe, co było spowodowane okolicznościami o wyjątkowym i nadzwyczajnym charakterze, na które Pan F. M. nie miał żadnego wpływu. Uprzednie orzeczenie kary pozbawienia wolności wobec niego okazało się bezprawne do tego stopnia, iż Sąd stanął na stanowisku, że czyn przestępny, którego dopuścił się rzekomo F. M., w rzeczywistości w ogóle nie nosił cech przestępstwa. W konsekwencji, kara pozbawienia wolności oraz przepadku całego mienia była orzeczona wobec niego bezprawnie. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny, czy z uwagi na zaistniałe okoliczności o wyjątkowym i nadzwyczajnym charakterze dotyczące osoby F. M. oraz z uwagi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2008 r., stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1954 r. - otworzyła się droga do złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). Niesporne w przedmiotowej sprawie jest to, że wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1954 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...] (nr hip. [...]) nastąpiło z uwagi na wydanie tego orzeczenia bez podstawy prawnej, albowiem warunkiem wydania orzeczenia w trybie art. 7 dekretu było złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w terminie dekretowym, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Niesporne jest także to, że skarżący ma pełną świadomość co do tego, że termin, o którym jest mowa w art. 7 dekretu jest terminem zawitym, nieprzywracalnym. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że już w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1886/11 zapadłym w przedmiotowej sprawie, Sąd ten wskazał, że: "W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko co do prekluzyjnego charakteru terminu zawartego w art. 7 ust. 1 dekretu. W uchwale NSA z dnia 14 października 1996 r. (sygn. akt OPK 19/96, publ. ONSA 2/1997/50) wyrażony został pogląd, że do terminu przewidzianego w art. 7 ust 1 dekretu nie mają zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące przywrócenia terminu. Przywrócenie terminu prawa materialnego, jakim jest termin zawity jest bowiem dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Dekret z dnia 26 października 1945 r. nie zawiera regulacji umożliwiającej przywrócenie omawianego terminu, co oznacza, że złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej po terminie określonym w art. 7 dekretu stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej i to niezależnie od przyczyn (także usprawiedliwionych) uchybienia tego terminu oraz bez możliwości skorzystania w takiej sytuacji z możliwości złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu". Jednocześnie Sąd wyraźnie wskazał w przywołanym wyżej wyroku, że cytowany przez skarżącego wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1997 r., sygn. akt III RN 36/97 został wydany w sprawie o stanie faktycznym i prawnym odmiennym od sprawy niniejszej i ponadto nie wiąże w sprawie. Rozważania Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/12, którym utrzymał w mocy zaskarżony wyrok. NSA wskazał, że nie jest dopuszczalne przywrócenie terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu, bowiem nie mają do niego zastosowanie przepisy k.p.a., na gruncie którego konstrukcja przywracania terminu jest unormowana (art. 58-59 k.p.a.). Tym samym, Sąd odwoławczy podzielił stwierdzenia judykatury, w których wskazuje się, że do terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r. nie mają zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące przywrócenia terminu ani też obowiązujące wcześniej przepisy rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w zakresie przywrócenia terminu (Dz. U. Nr 36, poz. 341). Przywrócenie terminu prawa materialnego, jakim jest termin zawity, jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Regulacja dekretowa nie zawiera normy umożliwiającej przywrócenie omawianego terminu w określonych sytuacjach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2012 r., I OSK 1977/10, LEX nr 1136659). Powyżej zaprezentowane stanowisko Sąd orzekający w całości podziela. W tym miejscu należy także zwrócić uwagę na przepis art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – dalej: "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem, w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Ratio legis tego przepisu polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1886/11 rozpoznawał skargę W. M. na decyzję kasacyjną Kolegium z dnia [...] lipca 2011, podzielił jego stanowisko odnośnie sprzeczności treści rozstrzygnięcia decyzji Prezydenta z jej uzasadnieniem i uznał konieczność jednoznacznego określenia charakteru źródłowego wniosku strony – jednakże rozważania prawne na okoliczność terminu art. 7 ust. 1 dekretu i braku możliwości jego przywrócenia pozostają jak najbardziej aktualne oraz wiążą w niniejszej sprawie. Wobec powyższego, okoliczności prezentowane w skardze oraz w trakcie postępowania administracyjnego na okoliczność braku możliwości złożenia przez F. M. wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w terminie wynikającym z dekretu, nie mogą usprawiedliwiać przywrócenia tego terminu oraz powodować traktowania wniosku z dnia 27 stycznia 2009 r. jako złożonego w terminie dekretowym. Oznacza to, że działanie organów administracji nie naruszało przepisów prawa przywołanych w skardze. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.