I SA/Wa 791/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: sędzia WSA Bożena Marciniak asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) Protokolant specjalista Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2024 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej delegowanego do Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 25 stycznia 2023 r. nr KR III R 67/22 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Z. F. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako "Komisja" lub "organ") decyzją z 25 stycznia 2023 r. nr KR III R 67/22, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2021 r. poz. 795), powoływanej dalej jako "ustawa", w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej "K.p.a.", w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 276), powoływanego dalej jako "dekret", w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent") z 24 grudnia 2012 r. nr 612/GK/DW/2012. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość oznaczona dawnym nr hip. "Nieruchomość Warszawska nr. [...]", składa się z niezabudowanego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] (dawniej ul. [...] /ul. [...]) stanowiącego m.in. dz. nr [...] o pow. 1151 m2, dz. nr [...] o pow. 920 m2, dz. nr [...] o pow. 300 m2. Do ww. nieruchomości hipotecznej przynależy również zabudowany grunt stanowiący dz. nr [...] o pow. 985 m2. Wymienione działki znajdują się w obrębie [...]. Na mocy aktu nabycia z 30 października 1937 r. ww. nieruchomość stanowiła własność [...] S.A. Zgodnie z treścią zaświadczenia Sądu Grodzkiego w Warszawie Oddział Ksiąg Wieczystych z 27 września 1948 r. nr [...] "Nieruchomość Warszawska nr. [...]" o pow. 5108,63 m2, uregulowana została jawnym wpisem na rzecz [...] S.A. Spółka zarejestrowana była pod nr [...] w Sądzie Rejonowym dla m.st. Warszawy w Warszawie. [...] S.A. w dniu 5 października 1948 r., na podstawie art. 7 dekretu złożyło wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] nr hip. "[...]". Komisja Specjalna do walki z nadużyciami i szkodnictwem gospodarczym na wniosek Komisji Specjalnej Delegatury Warszawskiej orzeczeniem z 8 kwietnia 1949 r. nr OP.I.1344/49 orzekła o przepadku na rzecz Skarbu Państwa urządzeń przedsiębiorstwa należącego do inż. [...] "[...]" oraz należącego do [...] "[...] S.A." stwierdzając, że przedsiębiorstwa te przeznaczone były do popełnienia przestępstwa. Rejonowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie w trybie art. 8 i art. 9 dekretu z dnia 22 października 1947 r. o przepadku majątku (Dz.U.R.P.Nr 65/47 poz. 390) i na podstawie orzeczenia Komisji Specjalnej Delegatury Warszawskiej z 8 kwietna 1934 r. nr OP.I.1344/49 wezwała [...] S.A. celem wykonania przepadku majątku w postaci zajęcia prawa przysługującego ww. przedsiębiorstwu do odszkodowania należnego mu na podstawie art. 9 dekretu. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydium") orzeczeniem administracyjnym z 16 lutego 1951 r. nr L.dz. PB/523/51 oddaliło wniosek [...] S.A. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazało, że skoro wobec ww. przedsiębiorstwa orzeczono przepadek mienia, to nie posiadało ono legitymacji do żądania przyznania mu prawa własności czasowej. Sąd Powiatowy dla Warszawy [...] postanowieniem z 10 stycznia 1961 r. [...] dokonał wpisu prawa własności ww. nieruchomości hipotecznej na rzecz Skarbu Państwa. Aktem notarialnym z 10 marca 2000 r. Rep. A nr [...] sporządzonym w Kancelarii Notarialnej w [...] przed notariuszem [...] wskazano na przeprowadzenie Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy Spółki "[...] spółka akcyjna". Zgromadzenie otworzył [...] podając, że jest jedynym żyjącym członkiem ostatniego zarządu spółki i spółka nie zawiesiła działalności a jedynie przestała faktycznie funkcjonować w wyniku sytuacji polityczno-gospodarczej zaistniałej w Polsce po II wojnie światowej. Celem Zgromadzenia było reaktywowanie działalności spółki umożliwiające starania o odzyskanie majątku spółki. Uchwałą nr 1 obecni na Zgromadzeniu akcjonariusze uchwalili reaktywowanie działalności spółki oraz powołany został Zarząd spółki w osobach: [...] - prezes, [...] - wiceprezes, [...] - członek zarządu. W oparciu o podjętą na ww. Zgromadzeniu Uchwałę nr 1, Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy [...] postanowieniem z 25 czerwca 2001 r. sygn. akt [...] dokonał wpisu do rejestru [...], jak również wykreślił wpis 20 w rubryce 9, tj. postanowienie Sądu Powiatowego dla Warszawy [...] z 24 kwietnia 1953 r. o wykreśleniu spółki z urzędu z powodu nieprowadzenia przedsiębiorstwa, wobec nieprawomocności tego postanowienia wydanego z oczywistą obrazą przepisów prawa. [...] S.A. w dniu 5 czerwca 2002 r. (wpływ 7 czerwca 2002 r.) wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej jako "Kolegium") o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium z 16 lutego 1951 r. Kolegium decyzją z 30 czerwca 2003 r. nr KOC/1331/Go/02, utrzymaną w mocy decyzją z 12 listopada 2003 r. nr KOC/2509/Go/03, odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z 16 lutego 1951 r. i wskazało, że przeznaczenie terenu w obowiązującym planie zagospodarowania nie jest zgodne z przedmiotem działalności [...] S.A., a więc nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego. Ponadto rozstrzygnięcie badanego orzeczenia, tj. odmowa ustanowienia prawa własności czasowej, mimo błędnego uzasadnienia, jest zgodne z prawem obowiązującym w dacie jego wydania. Wada uzasadnienia przy prawidłowym rozstrzygnięciu nie może być uznana za podstawę do stwierdzenia nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 lutego 2005 r. sygn. akt I SA 2846/03, na skutek skargi [...] S.A., uchylił decyzje Kolegium z 30 czerwca 2003 r. i 12 listopada 2003 r. Sąd wskazał, że Prezydium orzeczeniem z 16 lutego 1951 r. nie orzekło merytorycznie w sprawie, tj. nie przyznało lub nie odmówiło prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości. Ponadto nie zbadano w sprawie, czy powyższe przedsiębiorstwo posiadło przymiot strony i legitymację do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej, ani czy orzeczenie administracyjne odmawiające wniosku było zgodne z prawem. Sąd podkreślił również, że orzeczeniem z 8 kwietnia 1949 r. stwierdzono przepadek na rzecz Skarbu Państwa urządzeń przedsiębiorstwa, a nie nieruchomości położnej w Warszawie przy ul. [...]. Wyrok z 11 lutego 2005 r. uprawomocnił się w dniu 21 czerwca 2005 r. Kolegium decyzją z 31 sierpnia 2005 r. nr KOC/2771/Go/05 stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z 16 lutego 1951 r. Jak wskazało, ww. nieruchomość nie może być uznana za przedmiot pochodzący z przestępstwa, ani nabyty za pieniądze pochodzące z przestępstwa dokonanego po 1945 r., a uzasadnienie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego stało się niezgodne z art. 7 ust. 2 dekretu oraz wynikało z nieprawidłowej interpretacji orzeczenia z 8 kwietnia 1949 r. nr OP.1.1344/49. Jako przyczynę stwierdzenia nieważności orzeczenia z 16 lutego 1951 r. organ podniósł brak odniesienia do obowiązującego planu zabudowy, co skutkowało rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu. Umową zwartą w formie aktu notarialnego sporządzoną przed notariuszem [...] w Warszawie Rep. A nr [...] z 17 października 2008 r. [...] działająca w imieniu i na rzecz spółki pod firmą [...] S.A. w Warszawie jako członek zarządu spółki sprzedała [...] wszystkie przysługujące spółce prawa i roszczenia do nieruchomości położonej przy ul. [...] i ul. [...] w Warszawie, objętej dawną księgą wieczystą nr hip. [...] wynikające z przepisów dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w tym roszczenie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, za kwotę 800.000,00 zł. Prezydent decyzją z 22 kwietnia 2009 r. nr 8 zatwierdził podział dz. nr [...] o pow. 1866 m2 i nr [...] o pow. 2782 m2. W wyniku podziału powstały działki: nr [...] o pow. 1151 m2, nr [...] o pow. 234 m2, nr [...] o pow. 481 m2, nr [...] o pow. 920 m2, nr [...] o pow. 1862 m2. Umową zawartą w formie aktu notarialnego sporządzoną przed notariuszem [...] Rep. A nr [...] z 25 lipca 2012 r. [...] działająca w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz syna [...] darowała sobie wszystkie przysługujące [...] prawa i roszczenia do ww. nieruchomości, wynikające z przepisów dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w tym roszczenie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. [...] oświadczyła, że darowiznę wskazanych praw i roszczeń przyjmuje. Prezydent decyzją z 24 grudnia 2012 r. nr 612/GW/DW/2012 ustanowił na rzecz [...] na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do: - niezabudowanego gruntu o pow. 1151 m2 położonego w Warszawie przy ul. [...] i [...] opisanego w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] (pkt 1); - niezabudowanego gruntu o powierzchni 920 m2 położonego w Warszawie przy ul. [...] opisanego w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] (pkt 2); - niezabudowanego gruntu o powierzchni 300 m2, położonego w Warszawie przy ul. [...] opisanego w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] (pkt 3); - zabudowanego gruntu o pow. 985 m2 położonego w Warszawie przy ul. [...] opisanego w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] (pkt 4). W pkt 5 decyzji Prezydent ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w pkt 1, 2, 3 i 4 w łącznej wysokości 3.356 zł płatny z góry w terminie do dnia 31 marca każdego roku na konto. W pkt 6 decyzji Prezydent odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu pochodzącego z dawnej nieruchomości hip. nr [...] oznaczonego jako część dz. nr [...]. W pkt 7 decyzji Prezydent postanowił rozpoznać odrębną decyzją wniosek w zakresie dotyczącym pozostałej części nieruchomości hipotecznej stanowiącej obecnie część dz. nr [...] w obrębie [...]. W pkt 12 decyzji Prezydent wskazał, że decyzja z chwilą, gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt 1, 2, 3 i 4. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nastąpi z równoczesną sprzedażą budynków znajdujących się na dz. nr [...]. Warunki sprzedaży budynków, w tym wysokość ceny należnej m.st. Warszawy, zostaną określone w protokole z rokowań. Umowa w formie aktu notarialnego o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie o została zawarta. Od decyzji Prezydenta z 24 grudnia 2012 r. odwołanie, na podstawie art. 127 § 1 w zw. z art. 183 § 1 i art. 188 K.p.a., wniosła Prokuratura Okręgowa Warszawie, domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi. Kolegium decyzją z 30 września 2013 r. nr KOC/363/Go/13 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z 24 grudnia 2012 r. Podniosło, odnosząc się do zarzutu niepoinformowania prokuratora o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości wypowiedzenia się odnośnie do niego, że prokurator nie wskazał konkretnych czynności jakich miałby dokonać w postępowaniu, a ponadto miał możliwość czynnego udziału przed Kolegium i z prawa tego nie skorzystał. Kolegium wskazało również, że sporządzanie planu zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, a jego brak nie może być podstawą do negatywnego rozpoznania wniosku dekretowego. Nieuzasadniony, zdaniem Kolegium, był też zarzut braku zbadania, czy użytkowanie gruntu nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi dotychczasowego właściciela, bowiem na chwilę rozpatrywania wniosku roszczenie przysługiwało osobie fizycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3021/13 oddalił skargę Prokuratora na decyzję z 30 września 2013 r. Sąd przychylił się do stanowiska Kolegium, że to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Sąd uznał również, że skoro przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta żadnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to nie można odmówić przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu z uwagi na niemożność wykazania przesłanki możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela zgodnie z jej przeznaczeniem w planie. W ocenie Sądu, przeprowadzone przez organy badanie zgodności korzystania z gruntu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz decyzją o warunkach zabudowy - które objęły części przedmiotowej nieruchomości - było zgodne z prawem i nie naruszało art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu. Zdaniem Sądu, zasadny był zaś zarzut dotyczący nierozważenia przeznaczenia nieruchomości w planie z celami statutowymi właściciela przeddekretowego, tj. [...] S. A. w Warszawie. Zgodnie z zasadą nemo plus juris transferre potest quam ipse habet (nikt nie może przenieść więcej praw niż sam posiada), badanie przeznaczenia nieruchomości powinno następować z uwzględnieniem faktu, czy osoba fizyczna, czy też prawna była właścicielem przeddekretowym gruntu. Ta bowiem okoliczność miała wpływ na kształt powstałego roszczenia do gruntu. W tej postaci przeszło ono następnie na następcę prawnego wskazanej osoby prawnej. Dlatego też przy badaniu przesłanek z art. 7 dekretu organ powinien rozważyć zgodność przeznaczenia w planie korzystania z gruntu z celami statutowymi osoby prawnej. Zdaniem Sądu, błąd ten nie miał jednak wpływu na wynik sprawy. Po pierwsze, dla ww. gruntu brak jest planu zagospodarowania przestrzennego - nie istnieje zatem kryterium, w oparciu o które można badać wskazaną zgodność. Po drugie, w aktach jest akt notarialny z 16 września 1929 r. repertorium Nr [...], który ustanawiał statut spółki pod firmą: "[...]" Spółka Akcyjna, jako cel wskazując "prowadzenie handlu hurtowego węglem, koksem i produktami pokrewnymi". Cel ten nie stał więc na przeszkodzie korzystaniu z gruntu ustalonemu w decyzjach ustalających warunki zabudowy i studium. Wyrok sądu uprawomocnił się z dniem 17 lutego 2015 r. Prezydent rozpoznając wniosek dekretowy z 5 października 1948 r. w pozostałej części, decyzją z 22 września 2015 r. nr 516/GK/DW/2015 odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do dz. nr [...] o pow. 1328 m2 i wskazał, że przeznaczona jest ona na realizację celów publicznych, tj. do prowadzenia publicznego transportu zbiorowego tramwajowego. W dodatku poza budynkiem podstacji trakcyjnej na gruncie zlokalizowane są także elementy infrastruktury. Komisja, działając na podstawie art. 15 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy postanowiła w dniu 5 października 2022 r. wszcząć z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie decyzji Prezydenta z 24 grudnia 2012 r. nr 612/GK/DW/2012. Prokurator Regionalny we Wrocławiu pismem z 6 października 2022 r. wniósł do Kolegium sprzeciw od ww. decyzji Prezydenta z 24 grudnia 2012 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzji tej zarzucił rażące naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 28 K.p.a. wobec bezpodstawnego przyjęcia, że [...] uzyskała w postępowaniu zakończonym ww. decyzją przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. na skutek nabycia praw i roszczeń w drodze umowy cywilnej darowizny zawartej w formie aktu notarialnego z 25 lipca 2012 r. Tymczasem art. 7 ust. 1 dekretu nie kreuje normy materialnoprawnej przypisującej nabywcy praw i roszczeń na podstawie umowy cywilnoprawnej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. Komisja decyzją z 25 stycznia 2023 r. stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta z 24 grudnia 2012 r. w całości uznając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 28 K.p.a., ponieważ doszło do zbycia praw i roszczeń, a w konsekwencji przyznania statusu strony postępowania dekretowego nabywcy tych praw i roszczeń. Wyjaśniła, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sprawach dotyczących legitymacji formalnej stron w postępowaniu wywołanym wnioskiem z art. 7 ust. 1 dekretu podkreślano, że gdy przyznanie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej to oznacza to, że zastosowanie do tej decyzji mają art. 28 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, określające podmiotowy zakres przyznania tego prawa wyłącznie dotychczasowemu właścicielowi lub jego spadkobiercom. Zatem do kręgu osób uprawnionych do bycia stroną w postępowaniu z art. 7 ust. 1 dekretu nie należą osoby, które nabyły prawa i roszczenia do danej nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK 2034/20, który wskazał, że należy odróżnić skutki prawne czynności cywilnoprawnej od podmiotowości w prawie administracyjnym. Nie zawsze bowiem skutki czynności cywilnoprawnej powodują powstanie praw podmiotowych w sferze prawa administracyjnego. Dzieje się tak tylko wtedy, gdy ustawodawca wyraźnie to unormował. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku ostatecznie przesądził kwestię, że sama podstawa cywilnoprawna zawarcia umowy przeniesienia praw i roszczeń w kontekście rozpoznawanej sprawy z art. 7 ust. 1 dekretu, nie tworzy interesu prawnego w procedurze administracyjnej prowadzonej na podstawie dekretu. Źródłem sytuacji prawnych w prawie administracyjnym mogą być zatem wyłącznie normy prawne i jedynie bezpośredni związek interesu indywidualnego z tymi normami pozwala kwalifikować go jako interes prawny. Skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią więc źródła interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego. Takie źródło mogą stanowić tylko wtedy, gdy istnieje norma prawna nawiązująca w swojej treści do takich aktów i czynności ze sfery prawa cywilnego. Interes prawny w prawie administracyjnym nie jest bowiem wyznaczany wolą stron adresatów tego prawa, lecz wolą prawodawcy kształtującego podmiotowy zakres stosowania tego prawa. Dla uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 K.p.a., konieczne jest zatem istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy cywilnoprawnej skutek w postaci przypisania stronom takiej umowy interesu prawnego w sferze prawnoadministracyjnej. Przesądzono zatem bezsprzecznie kwestię, że umowy cywilnoprawne dotyczące przeniesienia praw i roszczeń do dawnych nieruchomości nie legitymowały - w rozumieniu prawa administracyjnego osób wskazanych w tych umowach, jako nabywcy praw i roszczeń - w rozumieniu prawa cywilnego - do skutecznego ubiegania się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego na podstawie dekretu warszawskiego. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 29 sierpnia 2022 r. sygn.: I OSK 2875/20, I OSK 707/20 i I OSK 1717/20. Argumentację zawartą w ww. wyrokach, Komisja podzieliła i uznała za własną również w tej sprawie. Powyższe skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji reprywatyzacyjnej. Komisja wskazała też, że decyzja reprywatyzacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję [...] (dalej jako "skarżąca") wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania w całości, względnie o jej uchylenie i przekazanie w całości sprawy Komisji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wyeliminowaniu z obrotu prawnego nieostatecznej decyzji Prezydenta z 2012 r., mimo że była ona utrzymana w mocy przez decyzję Kolegium z 30 września 2013 r., co doprowadziło do kwalifikowanej wady decyzji Komisji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., albowiem na skutek jej wydania, w obrocie prawnym znajdują się dwie wewnętrznie sprzeczne decyzje administracyjne, orzekające o bycie nieostatecznej decyzji Prezydenta z 2012 r. tj. (a) decyzja Kolegium z 2013 r., utrzymująca tę decyzje w mocy oraz (b) decyzja Komisji stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta m z 2012 r., 2) art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 4 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z 2012 r., jako wydanej z rażącym naruszaniem prawa w wyniku bezzasadnego uznania, że skarżąca, stosownie do art. 30 § 4 w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 509 § 1 i § 2 K.c. nie wstąpiła w miejsce dotychczasowej strony postępowania - [...] S.A. jako jej następca prawny, a zatem nie jest stroną postępowania z wniosku dekretowego, podczas gdy w wyniku nabycia ostatecznie ukształtowanej ekspektatywy praw majątkowych wynikającej ze złożenia na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości hipotecznej, skarżąca weszła w prawa i obowiązki [...] S.A. jako przeddekretowego właściciela, a tym samym wstąpiła jako strona w miejsce dotychczasowej strony toczącego się postępowania administracyjnego, stosownie do art. 30 § 4 w zw. z art. 28 K.p.a., a zatem posiada legitymację w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na argumenty skargi wyjaśnił, że w art. 2 pkt 3 ustawa reguluje pojęcie decyzji reprywatyzacyjnej jako ostatecznej lub nieostatecznej decyzji właściwego organu. Zatem kompetencje ustawowe Komisji pozwalają na weryfikację zarówno ostatecznych, prawomocnych decyzji Prezydenta, jak i decyzji nieostatecznych. Ponadto w oparciu o art. 30 ustawy weryfikacja decyzji reprywatyzacyjnych opiera się na normach zawartych w przepisach rangi ustawowej, czyli tej samej co art. 16 K.p.a. Uregulowania zawarte w ustawie stanowią jedynie modyfikację trybów szczególnych istniejących już w polskim systemie prawnym, jak m.in. instytucji stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianej w art. 156 K.p.a. Uprawnienia nadane Komisji w drodze ww. ustawy stanowią szczególny tryb postępowania w przedmiocie usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa. Skarżąca w sposób błędny przyjęła zatem, że Komisja nie była uprawniona do stwierdzenia nieważności nieostatecznej decyzji Prezydenta z 2012 r., jeśli w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja Kolegium z 2013 r. Komisja miała na uwadze, że dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie "res iudicata" istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. W tej sprawie, w ocenie Komisji, brak jest takiej tożsamości. Organ nie podzielił również drugiego zarzutu skargi i wyjaśnił, że to wyłącznie dawnemu właścicielowi nieruchomości lub jego spadkobiercom przysługiwało prawo do bycia stroną w postępowaniu dekretowym, a nie osobie, która w drodze umowy cywilnoprawnej nabyła prawa do tej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 2 września 2024 r. dopuścił Miłośnicy Krajobrazu – Stowarzyszenie Właścicieli Lokali w Warszawie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Na rozprawie w dniu 19 września 2024 r. Sąd oddalił zgłoszony wniosek organu o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia przed Sądem Okręgowym w Warszawie postępowania w sprawie o sygn. akt [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do wniosku, że narusza ona przepisy postępowania, tj. art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w sposób rażący, które to naruszenie skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Komisja w sposób nieprawidłowy przeprowadziła bowiem postępowanie rozpoznawcze dotyczące decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta z 24 grudnia 2012 r. i w konsekwencji stwierdziła jej nieważność, podczas gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna i prawomocna decyzja Kolegium utrzymująca decyzję reprywatyzacyjną w mocy. W tym miejscu zauważyć trzeba, że decyzja organu pierwszej instancji nie może być samoistnym (samodzielnym) przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna i prawomocna decyzja organu odwoławczego utrzymująca tę decyzję w mocy. Jak wskazał Jan Zimmermann w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 1996 r. sygn. akt IV SA 846/95 (OSP 1997, z. 4, poz. 83), "najpierw więc należy ocenić ewentualną nieważność decyzji drugiej instancji, a dopiero potem zająć się ewentualnymi wadami decyzji instancji pierwszej. (...) Stwierdzenie nieważności decyzji drugiej instancji utrzymującej w mocy decyzję pierwszej instancji musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności decyzji instancji pierwszej - jednak pod warunkiem, że wada obu jest identyczna. W przypadku różnych wad trudno tu wymagać takiego automatyzmu. (...) organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji drugiej instancji nie może w żadnym razie "zaczynać" od kontroli decyzji I instancji. Ewentualna wada takiej decyzji - także wtedy, gdy przedmiotem analizy nadzorczej jest decyzja drugoinstancyjna tylko utrzymująca w mocy decyzję pierwszej instancji - może być zauważana i badana dopiero w dalszej kolejności. Ujawnia się tutaj zasadnicza rola organu odwoławczego, działającego merytorycznie, a nie tylko kontrolnie. "Utrzymanie w mocy" decyzji pierwszej instancji jest pewnym skrótem myślowym, że organ drugiej instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ instancji pierwszej. Z kolei "uchylenie" decyzji pierwszej instancji nie następuje tylko, jako negatywny efekt kontroli tamtego aktu, ale następuje dlatego, że organ drugiej instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do innej konkluzji, niż jego poprzednik w toku instancji. Dlatego właśnie należy przyjąć, że decyzja drugiej instancji, nawet decyzja "utrzymująca w mocy" decyzję pierwszej instancji, jest osobnym, tym właściwym i najważniejszym przedmiotem kontroli w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Dopiero wypowiedzenie się w kwestii jej wad i ich skutków umożliwia zajęcie się przez organ nadzorczy decyzją instancji pierwszej". Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zwrócić przede wszystkim należy uwagę na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 K.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Dla przyjęcia, że zasada dwuinstancyjności została przez organy zrealizowana konieczne jest, by rozstrzygnięcia organów w każdej instancji administracyjnej poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z nich, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć także wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Wynika to z art. 138 K.p.a., przyznającemu organowi drugiej instancji kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że realizując konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania art. 138 K.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym co do zasady jako postępowanie merytoryczne. Administracyjne postępowanie odwoławcze – w przeciwieństwie do postępowania przed sądem administracyjnym – ma bowiem charakter apelacyjny, a nie kasacyjny. Odwołanie uruchamiające administracyjny tok instancji nie ma jedynie charakteru zaskarżenia, ale jest wnioskiem o działanie merytoryczne. Decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, z jaką mieliśmy do czynienia w tej sprawie, jest więc tzw. "prostym rozstrzygnięciem organu odwoławczego", bowiem wyczerpuje się w unormowaniu jednego, tego właśnie zagadnienia prawnego. Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 556/21, LEX nr 3337700). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika kolejność działań nadzorczych w postępowaniu nieważnościowym. Dopiero bowiem w przypadku stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji organu odwoławczego, która utrzymywała w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w drugiej kolejności można badać również decyzję pierwszej instancji pod kątem wad skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. Niedopuszczalne było natomiast, a co uczyniono w niniejszej sprawie, poddanie kontroli w trybie nadzorczym a następnie stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na fakt, że decyzja ta nie ma w analizowanym przypadku samodzielnego bytu prawnego. Mianowicie decyzja reprywatyzacyjna z 24 grudnia 2012 r. została, na skutek złożenia przez Prokuratora odwołania, utrzymana w mocy decyzją Kolegium z 30 września 2013 r. Tym samym na skutek wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji zostało przeprowadzone, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności i zasadą prawdy obiektywnej, nowe postępowanie w sprawie dotyczącej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości (postępowanie obejmujące swoją kontrolą całokształt tej sprawy, tj. całość materiału dowodowego i podnoszonych przez strony zarzutów). Wydana po przeprowadzeniu tego postępowania decyzja organu odwoławczego ma charakter merytoryczny (co wynika z art. 15 K.p.a.), dlatego decyzja organu pierwszej instancji "utrzymana w mocy" nie ma samoistnego charakteru decyzji ostatecznej. W takiej sytuacji w obrocie prawnym może funkcjonować wyłącznie decyzja ostateczna, tj. decyzja drugiej instancji. Powyższego stanowiska w żaden sposób, w ocenie Sądu, nie zmienia treść przywołanego w odpowiedzi na skargę art. 2 pkt 3 lit. a) ustawy, zgodnie z którym ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o decyzji reprywatyzacyjnej - należy przez to rozumieć ostateczną albo nieostateczną decyzję właściwego organu w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej albo w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Należy bowiem odróżnić sytuację, w której kontroli Komisji poddana zostaje decyzja nieostateczna, od której bądź to nie upłynął jeszcze termin do wniesienia odwołania, bądź też postępowanie odwoławcze jest w toku, od sytuacji (jaka miała miejsce w niniejszej sprawie), gdy następuje stwierdzenie nieważności nieostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej organu pierwszej instancji, przy jednoczesnym pozostawieniu w obrocie prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji organu odwoławczego utrzymującej tę decyzję w mocy. Jeszcze raz podkreślić należy, że w przypadku rozpoznania odwołania od decyzji pierwszej instancji i utrzymania jej w mocy, decyzja ta przestaje mieć samodzielny byt prawny, zaś właściwym i najważniejszym przedmiotem kontroli w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest decyzja drugoinstancyjna (w następnej dopiero kolejności decyzja organu pierwszej instancji, jeśli obarczona jest wadami). Podsumowując Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że Komisja poddając kontroli w trybie nadzoru decyzję reprywatyzacyjną Prezydenta z 24 grudnia 2012 r., bez uprzedniego poddania kontroli ostatecznej decyzji Kolegium z 30 września 2013 r. utrzymującej ww. decyzję w mocy, w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., naruszyła art. 15 i art. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ weźmie pod uwagę wykładnię prawa wyrażoną w niniejszym wyroku odnośnie do zasady dwuinstancyjności postępowania, mającej bezpośredni wpływ na kolejność dokonywanej w toku postępowania nadzorczego (nieważnościowego) kontroli wydawanych w sprawie decyzji. W przypadku zaś dojścia przez Komisję do wniosku, że decyzja Kolegium z 30 września 2013 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta z 24 grudnia 2012 r. rażąco naruszają przepisy prawa, organ odniesie się również do okoliczności, że w sprawie tej prawomocnym wyrokiem z 7 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3021/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Warszawie na decyzję Kolegium z 30 września 2013 r., uznając ją za prawidłową. Zgodnie zaś z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego rodzi konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić czy składniki oceny prawnej sądu posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 K.p.a.). Z uwagi na wadliwość zaskarżonej decyzji skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, Sąd nie dokonywał merytorycznej oceny tej decyzji pod kątem prawidłowości uznania, czy w sprawie prowadzonej w trybie zwykłym doszło do rażącego naruszenia art. 28 K.p.a. i art. 7 dekretu, uznając to za przedwczesne. Odnosząc się zaś na koniec do zgłoszonego na rozprawie wniosku organu o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia przed Sądem Okręgowym w Warszawie postępowania w sprawie o sygn. akt [...] zauważyć trzeba, że postępowanie to (dotyczące ustalenia nieistnienia uchwał Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy spółki "[...] S.A. w Warszawie, w tym dotyczących reaktywacji tej spółki), w ocenie Sądu, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy sądowej w sytuacji, w której Sąd dostrzegł rażącą procesową wadliwość postępowania administracyjnego, skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. To zatem organ, w ponownie prowadzonym postępowaniu wszczętym z urzędu postanowieniem z 5 października 2022 r., winien rozważyć, czy postępowanie toczące się przed Sądem Okręgowym w Warszawie ma wpływ na wynik postępowania administracyjnego. W konsekwencji wniosek o zawieszenie postępowania sądowego, jako niezasadny, Sąd oddalił. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Na powyższe koszty składa się uiszczony wpis od wniesionej skargi w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł.