I SA/Wa 793/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta G. - wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekazania na rzecz województwa udziału w prawie własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] odmawiającą przekazania Województwu [...] udziału [...] części w prawie własności nieruchomości zabudowanej, położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wiecznej nr KW [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister Skarbu Państwa podał, iż Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] odmówił przekazania Województwu [...] udziału w prawie własności w/w nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż [...] Biblioteka w G. - jednostka prowadzona przez Województwo [...] faktycznie włada niektórymi pomieszczeniami zlokalizowanymi na spornej nieruchomości na podstawie umowy najmu co nie kreuje jednak po stronie najemcy jakichkolwiek uprawnień do gruntu pod budynkiem, w którym znajdują się lokale. W ocenie organu I instancji z powyższych względów brak jest podstaw prawnych do przekazania spornej nieruchomości na rzecz Województwa [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Zarząd Województwa [...] zarzucając przedmiotowej decyzji naruszenie przepisu art. 49 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa poprzez niewłaściwą jego interpretację. Rozpatrując odwołanie Minister Skarbu Państwa stwierdził, iż zgodnie z art. 49 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 ze zm.) przekazanie województwu mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych, służącego realizacji zadań województwa następuje na podstawie decyzji wojewody. Warunkiem więc przekazania mienia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego jest spełnienie dwóch przesłanek: jest to mienie Skarbu Państwa oraz służy do realizacji zadań Województwa. Organ II instancji wskazał, iż zgodnie z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy sporna nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa (KW nr [...]), a Województwo [...] prowadzi na części tej nieruchomości zadania z zakresu edukacji publicznej tj. prowadzi na niej [...] Bibliotekę w G. Biblioteka zajmuje część pomieszczeń na podstawie umowy najmu z dnia [...] stycznia 2000 r. zawartej pomiędzy Skarbem Państwa a [...] Biblioteką [...]. Organ odwoławczy uznał, iż Wojewoda dokonał błędnej interpretacji art. 49 ustawy o samorządzie województwa, bowiem jak wskazano wyżej spełnione zostały wszystkie przesłanki nabycia mienia przez Województwo [...] w nim wymienione. Minister powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2000 r. sygn. akt I SA/Wa 1207/06, w którym Sąd stwierdził, iż spełnienie przesłanek z art. 49 ustawy o samorządzie województwa obliguje Wojewodę do wydania decyzji stwierdzającej nabycie mienia przez województwo, bez względu na jakich zasadach i pod jakim tytułem mienie to było we władaniu województwa, a określenie "mienie służące realizacji zadania województwa" należy interpretować w ten sposób, że dotyczy ono przypadków, w których dana rzecz jest konieczna i niezbędna do prawidłowego wykonywania zadań województwa. Organ II instancji uznał, iż w sprawie niniejszej istnieją wątpliwości dotyczące wyliczenia udziału wynoszącego [...] części w prawie własności przedmiotowej nieruchomości, w związku z czym zobligował organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do przeanalizowania zgromadzonej dokumentacji pod kątem właściwego wyliczenia części spornej nieruchomości zajmowanej przez [...] Bibliotekę [...], poprzez zgromadzenie dodatkowej dokumentacji w sprawie, a w razie konieczności przeprowadzenia wizji lokalnej mającej na celu umożliwienie wyliczenia prawidłowej części ułamkowej spornego mienia. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2010 r do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej zarzucając naruszenie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż z dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 48 ust. 2 z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Centrum [...] w G. zostało przejęte przez samorząd województwa, zaś mienie będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. stało się z mocy prawa z tym dniem mieniem jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 60 w/w ustawy. W ocenie strony skarżącej przepis ten wyłączał stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Uwłaszczenie samorządu województwa dotyczyło mienia pozostającego we władaniu przejętego Centrum [...] w G. Na podstawie uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. nastąpiło przekształcenie Centrum [...] poprzez wydzielenie [...] Biblioteki [...], której Filia na podstawie umowy najmu z dnia [...] stycznia 2000 r. zajmuje pomieszczenia w budynku przy ul. [...] w G. Z powyższego, zdaniem skarżącego wynika, że przejęte Centrum a następnie wydzielona Biblioteka co do zasady zostało uwłaszczone mieniem Skarbu Państwa. W ocenie skarżącego posiadanie zależne nie mieści się w pojęciu "władanie", o jakim mowa zarówno w art. 49 ustawy o samorządzie województwa, jak i art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Skarżący przywołał na poparcie swoich twierdzeń wyrok Sądu Najwyższego z dnia [...] grudnia 2004 r. sygn. akt. [...]. Ponadto zdaniem skarżącego najem lokalu jako prawo majątkowe o charakterze obligacyjnym nie kreuje po stronie najemcy jakichkolwiek uprawnień do gruntu, pod budynkiem, w którym znajduje się ten lokal i nie można nabyć prawa własności w części zabudowanej nieruchomości bez odpowiedniego prawa do gruntu, jeżeli budynek stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik w sprawie. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) Przepis ten stanowi o przekazaniu województwu mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych, służącego realizacji zadań województwa, w szczególności określonych w art. 14 tej ustawy. Nabycie mienia jest nieodpłatne i następuje z dniem, w którym decyzja o przekazaniu stała się ostateczna. Organy obu instancji ustaliły bezspornie, że nieruchomość, o przekazanie której [...] części wnosi Województwo [...] jest własnością Skarbu Państwa, co wynika z księgi wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. Zatem spełniona została jedna z przesłanek wynikająca z tego przepisu. Drugą przesłanką jest, aby mienie służyło realizacji zadań województwa, w szczególności określonych w art.14 powołanej ustawy o samorządzie województwa. Również z bezspornych ustaleń organów obu instancji wynika, że część nieruchomości zajmowana jest przez Filię [...] Biblioteki w G. na podstawie umowy najmu. Stosownie do treści art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie województwa, samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim, określone ustawami w szczególności w zakresie edukacji publicznej. [...] Biblioteka [...] jako samodzielna placówka powstała w wyniku przekształcenia Centrum [...] w G. poprzez jej wydzielenie na podstawie uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. Nr [...]. W dniu [...] stycznia 2000 r. pomiędzy Skarbem Państwa, a [...] Biblioteką [...] została zawarta umowa najmu pomieszczeń znajdujących się w budynku na przedmiotowej nieruchomości. Prowadzenie biblioteki [...] w ocenie Sądu należy do zadań samorządu województwa jako zadanie z zakresu edukacji publicznej (art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy). Ponadto należy zauważyć, iż zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) z dniem 1 stycznia 1999 r. samorządy województwa przejmują m.in. publiczne zakłady kształcenia i placówki doskonalenia nauczycieli oraz biblioteki pedagogiczne. [...] Biblioteka w G. powstała w wyniku przekształcenia Centrum [...] w G. – jednostki przejętej z dniem 1 stycznia 1999 r. przez samorząd województwa. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, iż prowadzenie przedmiotowej biblioteki należy do zadań samorządu województwa. Określenie ,,mienie służące realizacji zadań województwa" należy interpretować w ten sposób, że dotyczy ono przypadków, w których dana rzecz jest konieczna i niezbędna do prawidłowego wykonywania zadań województwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2006 r., syg. akt I SA/Wa 1207/06 LEX Nr 256619). Taka, w ocenie sądu sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Artykuł 49 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa reguluje nabycie przez województwo mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu innych państwowych osób prawnych służące do realizacji zadań województwa w drodze decyzji o charakterze konstytutywnym. Z treści tego przepisu wynika, że wykazanie istnienia wymienionych tam przesłanek tj. mienie Skarbu Państwa służące realizacji zadań województwa obliguje wojewodę do wydania decyzji stwierdzającej nabycie mienia przez województwo bez względu na jakich zasadach i pod jakim tytułem mienie to było we władaniu województwa (por. cyt. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie). Odrębną regulacją prawną jest komunalizacja mienia na podstawie art. 60 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Powyższy przepis mówi o skutku w postaci nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego własności mienia, które następuje z mocy samego prawa i potwierdzony jest decyzją deklaratoryjną wojewody. Powołany przez skarżącego wyrok z dnia [...] grudnia 2002 r. sygn. akt [...], w którym Sąd Najwyższy wyraził pogląd, iż nabycie ex lege prawa własności nieruchomości będącej we władaniu określonego w ustawie podmiotu mogło dotyczyć takiego władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela (w szczególności analogicznych do użytkowania, zarządu lub trwałego zarządu) odnosił się do art. 68 powołanej wyżej ustawy. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 524/05 uznał, iż dokonana przez Sąd Najwyższy wykładnia pojęcia ,,władanie" w rozumieniu art. 68 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotyczy pojęcia identycznego z tym, którym ustawodawca posłużył się w art. 60. Zdaniem NSA posiadanie zależne nie stanowi władania w rozumieniu art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i tym samym nie stanowi przesłanki nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności mienia Skarbu Państwa w trybie powołanego przepisu (por. również wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2001 r. sygn. akt I SA 1244/00 LEX nr 81993). Powyższych rozważań nie można jednak odnieść do trybu przekazania mienia województwu określonego w art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, gdyż jak zaznaczono wyżej nabycie mienia przez województwo, przy spełnieniu przesłanek w nim określonych następuje bez względu na jakich zasadach i pod jakim tytułem mienie to było we władaniu województwa. W świetle powyższego uznać należy zarzut skarżącego, że posiadanie zależne wyklucza możliwość zastosowania w sprawie niniejszej art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. za całkowicie chybiony. Za niezasadny również uznać należy zarzut dotyczący wyłączenia przez art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. możliwość stosowania art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, Zgodnie z art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nabycie mienia, o którym mowa w ust. 1 stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Przepisu art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie stosuje się. W ocenie sądu przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 60 ust. 1 do wydania przez wojewodę decyzji deklaratoryjnej. Natomiast, odmowa komunalizacji na podstawie art. 60 ust.1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie stałaby na przeszkodzie przekazaniu mienia województwu na podstawie art. 49 ustawy o samorządzie województwa, jeżeli spełnione byłyby przesłanki określone w tym przepisie. Są to bowiem dwie odrębne regulacje prawne. Jedna z art. 60 ust. ustawy z dnia 13 października 1998 r. mówi o skutku w postaci nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego własności mienia, które następuje z mocy samego prawa, potwierdzony jest deklaratoryjną decyzją wojewody, a druga z art. 49 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. mówi o przekazaniu województwu mienia Skarbu Państwa, przy czym następuje to także decyzją wojewody tyle, że ma ona charakter konstytutywny (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 110/06 LEX nr 362481). W rozpoznawanej sprawie organ II instancji wydał na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzję kasacyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy musi wydać decyzję kasacyjną, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, a w znacznej części, gdy organ I nie przeprowadził przeważającej, większej, pokaźnej części postępowania wyjaśniającego lub taka część postępowania została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych. Brak taki nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. W rozpatrywanej sprawie w ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo zastosował artykuł 138 § 2 kpa. Organ I instancji odmawiając bowiem przekazania Województwu [...] części w prawie własności nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie nr działki [...], położonej w G. nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia wielkości udziału w prawie własności przedmiotowej nieruchomości, przyjmując udział podany przez Województwo [...] we wniosku z dnia 14 maja 2009 r. Tymczasem obowiązkiem organu było ustalenie jaka część przedmiotowej nieruchomości służy do realizacji zadań województwa. Z umowy najmu z dnia [...] stycznia 2000 r. wynika, iż [...] Biblioteka [...] jest najemcą pomieszczenia sanitarnego na parterze oraz pomieszczenia nr [...] ([...]) i nr [...] ([...]). Natomiast we wniosku z dnia 14 maja 2009 r. stwierdzono, iż [...] Biblioteka [...] zajmuje na podstawie w/w umowy najmu następujące pomieszczenia: magazyn I, magazynowe pomieszczenie socjalne, wypożyczalnię, czytelnię, wc. Organ I instancji nie podjął nawet próby wyjaśnienia tych rozbieżności. Dlatego też w ocenie Sądu organ I instancji słusznie wskazał, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien ustalić dokładnie jaką część przedmiotowej nieruchomości zajmuje biblioteka, zgromadzić dodatkową dokumentację, a w razie konieczności przeprowadzić wizję lokalną mającą na celu prawidłowe wyliczenie części ułamkowej gruntu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.