I SA/Wa 793/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) asesor WSA Anna Milicka-Stojek Protokolant specjalista Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2024 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2024 r. nr KOC/7193/Op/23 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 4 października 2023 r. nr 019328/31/2023. Zaskarżoną decyzją z 17 stycznia 2024 r., nr KOC/7193/Op/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania S. G. od decyzji Prezydenta [...] z 4 października 2023 r., nr [...] o ustaleniu opłaty za pobyt matki J. G. w domu pomocy społecznej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Prezydent [...] decyzją z 4 października 2023 r. ustalił opłaty od S. G. za pobyt jego matki J. G. w domu pomocy społecznej od dnia jej zamieszkania, tj. od [...] lutego 2017 r. w wysokości: - 471 zł od 24 lutego 2017 r. do 28 lutego 2017 r., - 2637,52 zł za marzec 2017 r., - 2648,63 zł miesięcznie od 1 kwietnia 2017 r. do 31 marca 2018 r., - 2857,85 zł miesięcznie od 1 kwietnia 2018 r. do 31 marca 2019 r., - 3007,78 zł miesięcznie od 1 kwietnia 2019 r. do 31 marca 2020 r., - 2793,92 zł miesięcznie od 1 kwietnia 2020 r. do 31 marca 2021 r., - 3048,27 zł miesięcznie od 1 kwietnia 2021 r. do 31 stycznia 2022 r., - 2998,57 zł miesięcznie od 1 lutego 2022 r. do 31 marca 2022 r., - 3646,38 zł miesięcznie od 1 kwietnia 2022 r. do 31 marca 2023 r., - 3531,90 zł za okres od 1 kwietnia 2023 r. do 30 kwietnia 2023 r. - 3620,51 zł miesięcznie od 1 maja 2023 r. Odwołanie od decyzji z 4 października 2023 r. złożył S. G.. Rozpoznając sprawę Kolegium wskazało, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901-dalej "ustawa"). Organ przytoczył treść przepisu art. 61 ustawy. Kolegium stwierdziło, że dochody przebywającej w domu pomocy społecznej [...] w [...] J. G. nie wystarczają na pokrycie wszystkich kosztów jej pobytu w tej placówce. Zaistniała zatem potrzeba ustalenia pozostałych kosztów od osób zobowiązanych. Skarżący jest osobą zobowiązaną do ponoszenia opłaty za pobyt J. G. w domu pomocy społecznej, jako jej zstępny (syn), stosownie do art. 61 ust. 2 ustawy. Pomimo pisemnego wezwania organu, skarżący nie wyraził woli zawarcia umowy oraz uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (pismo z 14 października 2022 r., z 28 kwietnia 2023 r., z 22 maja 2023 r., 5 czerwca 2023 r., zawiadomienia z 24 lipca 2023 r. i z 22 sierpnia 2023 r.), pomimo pouczenia organu o konsekwencjach zaniechania. Zdaniem Kolegium skarżący w postępowaniu przed organem I instancji pomimo kierowanej do niego korespondencji przyjął bierną postawę, nie przejawiając woli przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz nie wyrażając przy tym gotowości zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. Zaistniała więc podstawa do uznania, że wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 2e ustawy. Ratio legis tego przepisu jest możliwość ustalenia, w drodze decyzji, opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej osobom uchylającym się od współpracy z organem w tym zakresie, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. W ocenie Kolegium prawidłowo organ I instancji ustalił obowiązek wnoszenia przez skarżącego opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej, od dnia jej zamieszkania w kwotach i za okresy wskazane w decyzji tego organu. Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu trudnej sytuacji finansowej skarżącego, Kolegium wskazało, że skarżący może wystąpić z wnioskiem do [...] o zwolnienie z tej opłaty częściowo lub całkowicie, stosownie do art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast kwestia zasadności umieszczenia J. G. w domu pomocy społecznej nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, zatem brak jest podstaw do kwestionowania zapadłej w tym przedmiocie decyzji zwłaszcza, że umieszczenie matki skarżącego w domu pomocy społecznej nastąpiło w wykonaniu prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z 16 grudnia 2015 r. sygn. akt [...]. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie złożył S. G.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa w związku z nieprawidłowo zebranym materiałem dowodowym. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuty rozwinął w uzasadnieniu skargi, wskazując, m. in, że podejmował kilkakrotnie kontakt z pracownikiem socjalnym, jednakże stan zdrowia nie pozwalał mu na stawienie się w Ośrodku Pomocy Społecznej. Wyjaśnienia złożył na piśmie. Wskazał na swoją sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jak wynika z okazanego przez skarżącego, na rozprawie przeprowadzonej 2 lipca 2024 r., odpisu aktu zgonu J. G. zmarła [...] marca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek głównie z innych przyczyn, niż w niej wskazano. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Jak wynika z art. 61 ust. 1 ustawy obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Z kolei art. 61 ust. 2 ustawy reguluje kwestię wysokości opłat. Z treści przedstawionych przepisów wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy. Powstaje on od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej i zależny jest wyłącznie od kosztów miesięcznego utrzymania w domu pomocy społecznej oraz sytuacji dochodowej osoby objętej ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłaty. Natomiast stosownie do art. 64 ustawy osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w sytuacjach wskazanych w treści tego przepisu. W sprawie nie budzi wątpliwości, że matka skarżącego została umieszczona w DPS [...] w [...]. Skarżący jako zstępny oraz pozostali zstępni byli zobowiązani, zgodnie z treścią wyżej powołanych przepisów, do wnoszenia opłaty za pobyt J. G. w DPS (w niniejsze sprawie do daty jej śmierci). Organy ustalając odpłatność skarżącego za pobyt matki w DPS powołały, m.in. przepisy art. 61 ust. 2e i ust. 2f ustawy. Zgodnie z art. 61 ust. 2e ustawy w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Z kolei zgodnie z art. 61 ust. 2f ustawy wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. W powołanych przepisach jest mowa o "innych osobach obowiązanych" i ustaleniu opłat "proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia". Jak wynika z decyzji organu I instancji w kręgu osób obowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt matki skarżącego w DPS są oprócz J. G.: skarżący, jego siostra, oraz wnuki i prawnuki J. G.. Prezydent w uzasadnieniu decyzji wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności siostry skarżącego zostało zakończone wydaniem decyzji. Jednakże ani z tej decyzji ani z decyzji organu odwoławczego oraz z akt sprawy nie wynika, czy i w jakiej wysokości oraz za jaki okres ustalono odpłatność siostry skarżącego za pobyt matki w placówce. Nie wiadomo też, czy ustalono tę odpłatność wobec wnuków i prawnuków. Pomimo wskazania kręgu zstępnych zobowiązanych do ponoszenia opłat Prezydent uznał, że to osoby będące w "pierwszym kręgu zstępnych", tj. dwie osoby - skarżący i jego siostra są zobowiązane do odpłatności. Podnieść należy, że w sytuacji, gdy jest wiele osób, które potencjalnie mogą być obciążone kosztami opłat, to organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności (por. wyroki: NSA z 23 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 3039/19, WSA w Warszawie z 27 czerwca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 198/18). Wskazać należy, że art. 61 ust. 1 ustawy zawiera zamknięty katalog osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej, co oznacza, że nie można nimi obciążyć innych osób, niż w nim wymienione. Natomiast istotne jest, jak należy rozłożyć obciążenia w ramach jednej grupy, tj. osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy - zstępnych. Ustawodawca, tworząc poszczególne grupy podmiotów zobowiązanych, nie precyzuje, jak ma być realizowany powyższy obowiązek w ramach jednej grupy. W ustawie o pomocy społecznej nie ma odpowiednika normy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wskazującej na spoczywaniu obowiązku alimentacyjnego na bliższych krewnych przed dalszymi. Przepisy tego kodeksu nie stanowią podstawy do określenia, w jakiej kolejności spoczywa na zstępnych obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 318/22). Obowiązek wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do DPS. Zasada kolejności ponoszenia opłaty za pobyt w DPS oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. O ile reguła kolejności dotyczy podmiotów wskazanych powyżej, o tyle nie można mówić o kolejności w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma bowiem taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować je może osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego. Z żadnego przepisu ustawy nie wynika, że organ administracji może w sposób arbitralny dokonać wyboru osoby spośród osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty, będących zstępnymi i tylko w stosunku do niej prowadzić postępowanie. W takiej sytuacji bowiem organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Skarżący należy do kręgu zstępnych. Ustawa nie różnicuje tu zstępnych na bliższych i dalszych (I stopnia, II stopnia, itd.). Jest to ten sam krąg, a zatem osoby te powinny mieć ustaloną odpłatność w tym samym postępowaniu. Natomiast Prezydent w decyzji z 4 października 2023 r. uznał kolejność zstępnych i obciążył tym obowiązkiem skarżącego bez wskazania pozostałych zstępnych, tj. wnuków i prawnuka lub prawnuków J. G.. Kolegium stanowisko to zaakceptowało. Jak wynika z akt sprawy skarżący nie brał udziału w sprawie dotyczącej odpłatności siostry. Jak wyżej zaznaczono z akt sprawy nie wynika, czy toczyło się lub toczy postępowanie wobec pozostałych zstępnych. Oznacza to, że organy w sposób arbitralny obciążyły skarżącego odpłatnością powołując się na odrębne postępowanie - siostry, w którym skarżący nie uczestniczył. Wskazać należy, że decyzją z 31 marca 2016 r., nr [...] Prezydent [...] ustalił, że zobowiązanymi do wnoszenia opłaty za pobyt J. G. w DPS są J. G., S. G., M. S. - córka, E. M. - wnuczka, M. M. - prawnuk. Jednakże opłatę ustalono w tej decyzji oraz w kolejnych decyzjach jedynie od J. G.. Z przyczyn wyżej podanych uznać należy, że organy naruszyły przepisy art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2e i ust. 2f ustawy. W piśmie skarżącego z 5 czerwca 2023 r. zatytułowanym "Odpowiedź w sprawie odpłatności" skarżący wskazał na uzyskiwane dochody, ponoszone wydatki, brak środków na ponoszenie odpłatności za pobyt matki w DPS. Wskazał, że "nie stać" go na ponoszenie opłat w takiej wysokości. W ocenie Sądu pismo to należało zakwalifikować jako wniosek o zwolnienie z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS. O ile organ miał wątpliwości co do żądania zawartego w tym piśmie, to powinien wezwać skarżącego do jednoznacznego sprecyzowania, czy w związku z treścią pisma wnosi o zwolnienie z ponoszenia odpłatności w całości lub w części. Także w odwołaniu skarżący wskazywał na swoją trudną sytuację materialną i niemożność ponoszenia odpłatności za pobyt matki w placówce w wysokości ustalonej przez organ. Stanowisko Kolegium, że skarżący po wydaniu decyzji w przedmiocie ustalenia odpłatności może wystąpić z wnioskiem do [...] o zwolnienie z tej opłaty częściowo lub całkowicie jest o tyle niezasadne, że strona może w toku postępowania o ustalenie opłaty z takim wnioskiem wystąpić. Przepis art. 64 ust. 1 ustawy przewiduje możliwość zwolnienia zarówno osób wnoszących opłatę (a więc osób, których obowiązek został już ustalony) jak i osób obowiązanych do wnoszenia tej opłaty (a więc osób w stosunku do których nie wydana została jeszcze decyzja administracyjna). Należy bowiem zwrócić uwagę na zmianę brzmienia art. 64 ustawy, która nastąpiła 4 października 2019 r. na mocy art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1690). Dodano wówczas, że z opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej mogą być zwolnione częściowo lub całkowicie zarówno osoby wnoszące opłatę, jak i osoby obowiązane do wnoszenia opłaty. Przepis ten w brzmieniu sprzed omawianej nowelizacji uprawniał do ubiegania się o uzyskanie zwolnienia z opłat jedynie osoby wnoszące opłatę. W wyniku zmiany brzmienia art. 64 ustawy prezentowany w orzecznictwie pogląd o ograniczeniu w tym przepisie kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o zwolnienie z opłaty do osób wnoszących opłatę stał się nieaktualny. Oznacza to, że strona obowiązana do wnoszenia opłaty może złożyć wniosek o zwolnienie z tej opłaty częściowo lub całkowicie w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty. Organ jest wówczas zobowiązany do orzeczenia o zwolnieniu z opłat w decyzji ustającej ich wysokość (por. wyroki: NSA z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 318/22, WSA w Krakowie z 22 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 169/24, WSA w Bydgoszczy z 19 lutego 2024 r., sygn. akt IV SA/Bd 848/23, WSA we Wrocławiu z 13 lutego 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 265/23). Oznacza to, że skarżący w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt matki w DPS był uprawniony do ubiegania się o zwolnienie z opłat. Jak wynika z pisma z 5 czerwca 2023 r., a także odwołania skarżący podnosił niemożność ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS wobec trudnej sytuacji materialnej i stanu zdrowia. Złożenie takiego wniosku obligowało organy do jego rozpatrzenia. Nie ma podstaw do twierdzenia, że wniosek o zwolnienie z odpłatności powinien być rozpatrzony dopiero po uprawomocnieniu się decyzji określającej wysokość tej odpłatności. Oznacza to, że organy naruszyły art. 64 ustawy. Organ odwoławczy naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji. Organy naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, bowiem nie oceniły materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy oraz nie dokonały istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń. Kolegium pomimo przywołania przepisów ustawy stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i wskazania na stwierdzoną w postępowaniu przed organem I instancji odmowę wyrażenia przez skarżącego zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, nie odniosło się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy ani do wszystkich przepisów, z perspektywy których powinno ocenić stan faktyczny. Przede wszystkim nie rozważyło wnikliwie zarzutów zawartych w odwołaniu i nie wypowiedziało się dostatecznie szczegółowo wobec okoliczności w nim podnoszonych. To wszystko składa się na brak wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu okoliczności sprawy i materiału procesowego. Zważyć należy, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem odwoławczym wymaga ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz poczynienia rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy ustala zatem samodzielnie stan faktyczny sprawy, jakkolwiek zasadniczo opiera się dowodach i materiale procesowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji. W odwołaniu skarżący odniósł się do stanowiska organu I instancji, odnośnie braku wywiadu i możliwości osobistego stawiennictwa się w organie I instancji. Poza tym wytknął organowi I instancji konkretne błędy w ustaleniu stanu faktycznego oraz postawy skarżącego w postępowaniu administracyjnym. Wskazał na stan zdrowia, sytuację materialną i ponoszone wydatki. W takich warunkach niewątpliwie Kolegium powinno odnieść się do wszystkich żądań, argumentów i okoliczności podnoszonych przez stronę, mając na uwadze przepisy zawarte w art. 60 i art. 61, jak i art. 64 ustawy. Ze wszystkich wyżej wskazanych przyczyn Sąd, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.