I SA/Wa 795/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Magdalena Durzyńska Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. K., K. T., M. T. i P. T. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy częściową decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1955 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1955 r. nr [...] nieprzyznającego prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...], w części dotyczącej działek nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu nr [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] września 1955 r. orzekło o nieprzyznaniu dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...] i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki (fragmenty murów) położone na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że grunt został objęty w posiadanie gminy m.st. Warszawy w dniu 16 sierpnia 1948 r. (Dz.U. R.P. i Z.M. nr 20 z 1948 r.). W związku z tym dotychczasowy właściciel winien był w terminie do 16 lutego 1949 r., zgodnie z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret", wystąpić z wnioskiem o przyznanie do gruntu prawa własności czasowej. Wobec niezłożenia takiego wniosku, przedmiotowa nieruchomość nie mogła być przyznana dotychczasowemu właścicielowi. Adresatem powyższego orzeczenia organ uczynił Wydział Finansowy Terenowego Oddziału Likwidacyjnego, zaś do wiadomości otrzymali je Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych nr [...] i Administracja Domu przy ul. [...]. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, po rozpoznaniu odwołania M. A. - Administratora Domu przy ul. [...], działającego jako pełnomocnik właścicielki A. T., decyzją z [...] listopada 1955 r. utrzymało orzeczenie administracyjne z [...] września 1955 r. w mocy. Wnioskiem z 25 lutego 2009 r. następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości A. i A. małż. T. – M. K., K. T., M. T. i P. T. (dalej jako "skarżący") wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] września 1955 r. oraz decyzji z [...] listopada 1955 r. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że ze znajdującej się w aktach korespondencji kierowanej do M. A. wynika, że byli właściciele dekretowi złożyli wniosek o przyznanie im prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu, jednak wniosku tego nie uwzględniono. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpoznaniu wniosku, decyzją częściową z [...] kwietnia 2016 r. stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego z [...] września 1955 r., w części dotyczącej obecnych działek nr [...], nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z art. 7 ust. 1 dekretu wynika, że prawo własności czasowej mogło być przyznane uprawnionym podmiotom wyłącznie wówczas, gdy podmioty te skorzystały z przysługującego im prawa i złożyły stosowny wniosek w tym przedmiocie. Postępowanie prowadzone w trybie art. 7 dekretu musiało być zatem zainicjowane wnioskiem dotychczasowego właściciela nieruchomości [...] lub osób jego prawa reprezentujących, nie mogło być natomiast wszczęte z urzędu. Przepisy dekretu nie dawały bowiem organom administracji publicznej legitymacji do wszczęcia takiego postępowania bez wniosku osoby zainteresowanej. W niniejszej sprawie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej winien zostać złożony do 16 lutego 1949 r. W toku postępowania ustalono jednak, że wniosek taki w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie został złożony w ogóle. Brak jest go w aktach własnościowych, będących podstawowym źródłem informacji o nieruchomości. Również z uzasadnienia kwestionowanego w trybie nadzorczym orzeczenia administracyjnego z [...] września 1955 r. wynika, że wniosku nie złożono. Mając jednak na uwadze okoliczność, że z pisma Prezydium Rady Narodowej w [...] przekazującego odwołanie A. T. wynika, że właścicielka nieruchomości utrzymywała, że wniosek taki złożyła, jednak mógł być dołączony do akt własnościowych nieruchomości położonej przy ul. [...], Minister zbadał również akta tej nieruchomości, jednak wniosku takiego nie odnalazł. Ponadto z pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. z [...] października 2010 r. nr [...] wynika, że w rejestrze wniosków dekretowych brak jest zapisu potwierdzającego złożenie wniosku w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Wnioskodawcy postępowania także nie przedstawili ani wniosku, ani też żadnego dowodu wskazującego na możliwość jego złożenia. Zdaniem organu, w świetle akt sprawy, za dowód taki nie można uznać oświadczenia pełnomocnika skarżących, że A. T. nie miała w W. żadnych innych nieruchomości, a w szczególności nie była właścicielka nieruchomości położonej przy ul. [...], ani też pisma z 6 grudnia 1955 r. (str. 17 akt własnościowych) i decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1955 r. Decyzja ta skierowana została do pełnomocnika właścicielki – M. A. po złożeniu przez niego odwołania, zaś pismem z 6 grudnia 1955 r. osobę tę poinformowano jedynie o objęciu budynków. Z treści tych dokumentów nie sposób wywieść, że wniosek dekretowy został złożony, tym bardziej, że M. A. pełnomocnikiem właścicielki ustanowiony został dopiero w dniu 13 kwietnia 1950 r., a więc po upływie terminu na złożenie wniosku. Mając powyższe na uwadze Minister uznał, że orzeczenie administracyjne z [...] września 1955 r. oraz decyzja z [...] listopada 1955 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, bowiem rozstrzygały w przedmiocie własności czasowej przy braku wniosku uprawnionej osoby, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 7 ust. 2 dekretu i stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (w dniu wydania decyzji pierwszej instancji - Dz.U. z 2016 r. nr 23, zaś w dacie wydania decyzji drugiej instancji - Dz.U z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a." Organ wskazał jednocześnie, że kwestionowane decyzje w zakresie dz. nr [...], nr [...] i nr [...] nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., bowiem nie były przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją skarżący wskazali, że z decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1955 r. nie wynika, że nie złożono wniosku dekretowego. Podstawą odmowy przyznania prawa własności czasowej była natomiast okoliczność, że nieruchomość była niezbędna do realizacji planów gospodarczych. Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpoznaniu ww. wniosku, decyzją z [...] lutego 2018 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2016 r., podzielając stanowisko, że nie złożono wniosku dekretowego w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [...]. Wniosku takiego nie ma ani w aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości, ani też w aktach nieruchomości położonej przy ul. [...] (o której mowa w piśmie przekazującym do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej odwołanie byłej właścicielki), zaś z doświadczenia organu nadzoru wynika, że skierowanie kontrolowanego orzeczenia do Wydziału Finansowego miało miejsce tylko w przypadku niezłożenia wniosku dekretowego. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie bezsprzecznie wniosek taki nie został złożony, a zatem prawidłowo w decyzji pierwszej instancji uznano, że organy orzekające w sprawie dopuściły się rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im niewłaściwą wykładnię zebranego materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1955 r. została wydana w oparciu o niezłożony wniosek dekretowy oraz nieuwzględnienie możliwości innego niż pisemnego sposobu złożenia wniosku dekretowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ nadzoru nie uwzględnił, że w decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej jako podstawę decyzji odmownej wskazano potrzebę realizacji planów gospodarczych, podczas gdy przedmiotowa nieruchomość nie została w taki sposób wykorzystana. Na terenie tym nigdy nie prowadzono prac budowlanych, ani innych związanych z odbudową W. Wydane w sprawie decyzje dekretowe nie miały zatem merytorycznego uzasadnienia w świetle przepisów dekretu, niezależnie od jakichkolwiek ewentualnych uchybień formalnych. Skarżący podnieśli ponadto, że w niniejszej sprawie dwa organy administracji publicznej orzekły w 1955 r. o przejęciu nieruchomości przez państwo w sposób zakładający istnienie stosownego wniosku dawnych właścicieli i nie wspominając nawet, że wniosek taki nie istnieje. W tej sytuacji wielce prawdopodobne jest, że wniosek taki istniał, zgłoszony ustnie lub pisemnie. Skarżący zwrócili ponadto uwagę na okoliczność, że niniejsze postępowanie toczyło się prawie 8 lat, zaś w działaniu organu można doszukać się kilkuletnich przerw, bez podejmowania żadnych czynności. Powyższe dowodzi rażącego niedbalstwa organu nadzoru i uzasadnia tezę o niepełnym, a nawet celowym nieuwzględnieniu materiału dowodowego zebranego do oceny sytuacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Kwestionowanym w trybie nadzorczym orzeczeniem administracyjnym z [...] września 1955 r., wydanym na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, Prezydium Rady Narodowej w [...] nie przyznało byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] listopada 1955 r. utrzymało następnie powyższą decyzję w mocy. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek dekretowy, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Treść przywołanego przepisu wyraźnie wskazuje, że przewidziane w nim prawa dotychczasowego właściciela gruntu, w tym przyznanie na gruncie prawa użytkowania wieczystego (dawniej własności czasowej), mogłoby być przez właściwy organ rozpoznawane tylko i wyłącznie gdy właściciel zgłosił odpowiedni wniosek i to w terminie określonym w tym przepisie. W odniesieniu do wniosku dotychczasowego właściciela gruntu o przyznanie na tym gruncie prawa własności czasowej powołany art. 7 dekretu w ust. 1 stanowił, że wniosek taki może być zgłoszony w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę. Z omawianej regulacji wynika, że postępowanie w sprawie przyznania prawa własności czasowej mogło być wszczęte tylko i wyłącznie na wniosek dotychczasowego właściciela, jego następców prawnych lub osób prawa jego reprezentujących. Oznacza to, że postępowanie takie nie mogło zostać wszczęte bez wniosku, czyli z urzędu. Podkreślić należy, że dekret nie wymaga przejścia własności nieruchomości w drodze decyzji deklaratoryjnej właściwego organu administracji publicznej. W konsekwencji złożenie wniosku przez nieuprawniony podmiot byłoby nieskuteczne, a wszczęcie postępowania z urzędu bezprzedmiotowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 371/09). W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru ustalił (co wskazane zostało również w uzasadnieniu orzeczenia administracyjnego z [...] września 1955 r.), że skuteczne objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę [...] nastąpiło z dniem 16 sierpnia 1948 r. Termin do złożenia wniosku przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu upłynął więc w dniu 16 lutego 1949 r. Organ nadzoru ustalił także, że wniosek dekretowy w ogóle nie został przez dotychczasowych właścicieli zgłoszony, a zgodnie z materiałem dokumentacyjnym właścicielami nieruchomości przy ul. [...] nr hip. [...], w dacie wydania orzeczenia przez Prezydium Rady Narodowej w [...], byli A. i A. małż. T. Ustalenia tego organ dokonał w oparciu o przeprowadzone postępowanie i zgromadzony materiał dowodowy. Wyniki tego postępowania zostały szczegółowo przez organ przeanalizowane i ocenione na co wskazuje treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Sąd podziela stanowisko organu, że ww. właściciele gruntu nie zgłosili wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, gdyż takie stanowisko znajduje potwierdzenie w materiale dokumentacyjnym. W aktach własnościowych nie ma bowiem wniosku dekretowego i brak jest jakiejkolwiek wzmianki by wniosek taki został zgłoszony. Również w uzasadnieniu orzeczenia administracyjnego z [...] września 1955 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] wprost stwierdziło, że wniosek taki nie został złożony. Jak wynika ponadto z treści pisma Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1955 r., przy którym przekazano do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej odwołanie M. A. - Administratora Domu przy ul. [...], działającego jako pełnomocnik właścicielki A. T. od powyższego orzeczenia (odwołania tego w zbiorach archiwalnych nie odnaleziono), wbrew twierdzeniom odwołującego się, wniosku takiego nie złożono, zaś przytaczany przez niego wniosek dotyczył ul. [...] w W. Także następcy prawni byłych właścicieli nie przedstawili dowodów potwierdzających, by taki wniosek w ogóle został zgłoszony. Również przeprowadzona przez organ kwerenda nie potwierdziła złożenia wniosku dekretowego. [...] Urząd Wojewódzki w W. poinformował w piśmie z [...] października 2010 r. nr [...], że w rejestrze wniosków dekretowych brak jest zapisu potwierdzającego złożenie takiego wniosku w odniesieniu do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że przeprowadzone przez organ nadzoru postępowanie wyjaśniające i dokonana ocena dowodów są prawidłowe, jak również prawidłowy jest wniosek organu sformułowany na podstawie tego postępowania i takiej oceny dowodów, że właściciele nieruchomości nie zgłosili wniosku o przyznanie własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. W tej sytuacji organ dekretowy nie był uprawniony do wszczęcia postępowania oraz rozpoznania sprawy merytorycznie - co nastąpiło poprzez nieprzyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...]. W konsekwencji, wobec braku wniosku dotychczasowego właściciela gruntu, prawidłowo organ nadzoru uznał, że orzeczenie z [...] września 1955 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu, co stanowi postawę do stwierdzenia jego nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Taką samą wadą dotknięta jest decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1955 r., którą utrzymano powyższe orzeczenie w mocy. W ocenie Sądu, skarżący nie zakwestionowali skutecznie ustaleń stanu faktycznego, z którego wynika, że dotychczasowi właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej. Nie potwierdzają bowiem tego faktu akta sprawy, w tym rejestr wniosków, zaś twierdzenia skarżących sprowadzają się tylko do przypuszczeń i prawdopodobieństw, że wniosek taki został złożony. Niezrozumiałym jest przy tym twierdzenie, że już samo rozpoznanie przez organy dekretowe obu instancji sprawy ustanowienia prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu potwierdza istnienie wniosku. Jak już wskazano powyżej, z uzasadnienia orzeczenia administracyjnego z [...] września 1955 r. wprost wynika, że odmowa ustanowienia tego prawa nastąpiła z uwagi na niezłożenie przez właścicieli wniosku dekretowego, zaś Ministerstwo Gospodarki Komunalnej w decyzji z [...] listopada 1955 r. wskazało, że zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów dekretu. Jedynie dodatkowo, organ ten zauważył, że przedmiotowa nieruchomość niezbędna była dla potrzeb realizacji narodowych planów gospodarczych. Stwierdzenie to nie świadczy jednak o tym, że wniosek dekretowy został złożony, a zatem przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pozostawało bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. Sąd nie odniósł się do zarzutu skarżących dotyczącego długotrwałości prowadzenia postępowania nadzorczego. Wskazać bowiem należy, że przedmiotem skargi rozpoznawanej przez Sąd była wydana w sprawie decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r. Bezczynność organu mogła natomiast zostać przez skarżących zakwestionowana jedynie poprzez złożenie skargi w trybie w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Podsumowując wskazać należy, że organ poczynił w sprawie prawidłowe ustalenia przyjmując, że w niniejszej sprawie zaistniała jedna z wad, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Prezydium Rady Narodowej [...] wydało orzeczenie z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu, bowiem organ ten wszczął postępowanie administracyjne bez złożenia wniosku przez osobę uprawnioną. Ta wada uzasadniała konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia z [...] września 1955 r. oraz decyzji z [...] listopada 1955 r. poprzez stwierdzenie ich nieważności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.