I SA/Wa 796/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Chaciński sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J.M., A.M., U.M. i A.W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]; 2. uchyla decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 4. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej solidarnie na rzecz J.M., A.M., U.M. i A.W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzja z [...] stycznia 2013 r. nr [...] ,utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2011 r. nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urzędu Spraw Wewnętrznych z [...].04.1966 r. Nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G., przy ul. [...], oznaczonej jako parcela Nr [...] o pow. [...] m², z całej nieruchomości o pow. [...] m², stanowiącej współwłasność H.S. i M.M.. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z [...].04.1966 r. wystąpili spadkobiercy dawnych właścicieli. Decyzją z dnia [...].06.2007 r. Nr [...] Minister Budownictwa stwierdził nieważność decyzji w części odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia. Decyzją z [...].02.2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy ww. decyzję. Skargę na tę decyzję wniósł Prezydent Miasta G. wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z 17.10.2008 r. sygn. akt I SA/Wa 699/08, oddalił skargę. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej złożonej przez Prezydenta Miasta G. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 20.11.2009 r. sygn. akt I OSK 195/09, uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...].02.2008 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Budownictwa. Rozpoznając sprawę po tym wyroku Minister Infrastruktury, decyzją z [...].11.2010 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z [...].04.1966 r. Po rozpatrzeniu wniosku J.M. o ponowne rozpatrzenia sprawy Minister Infrastruktury, decyzją z [...].03.2011 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowania przed Ministrem Infrastruktury a następnie przekazał Wojewodzie [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...].04.1966 r. jako organowi właściwemu rzeczowo do rozpoznania. Wojewoda [...], decyzja z [...].12.2011 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Utrzymując w mocy tę decyzję Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że wywłaszczenia nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy należy ocenić zaskarżoną decyzję. Organ ustalił, że celem wywłaszczenia była budowa [...] a zatem został spełniony warunek przewidziany w art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. Pismem z 29.12.1965 r. [...] Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w G. wystąpila do właścicieli przedmiotowej nieruchomości o jej dobrowolne odstąpienie, a wobec braku odpowiedzi wystąpił z wnioskiem z 20.01.1966 r. o wywłaszczenie. Zawiadomieniem z 20.01.1966 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. wszczęło postępowanie wywłaszczeniowe. Rozprawa administracyjna odbyła się 17.02.1966 r. Uczestniczyła w niej współwłaścicielka nieruchomości M.M. występująca również jako pełnomocnik drugiej współwłaścicielki H.S.. Początkowo wnosiła ona o umorzenie postępowania wywłaszczeniowego a następnie zmieniła stanowisko i wyraziła zgodę na zajęcie nieruchomości pod warunkiem, iż zapozna się z wyceną dokonaną przez biegłego. Odszkodowanie za grunt, uprawy wieloletnie znajdujące się na wywłaszczonej nieruchomości oraz za ogrodzenie zostało ustalone na podstawie opinii sporządzonych przez odpowiednich biegłych. Organ stwierdził, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została ustalona w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa a zatem brak biegłych na rozprawie, w ocenie organu nadzoru, nie miał żadnego wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania, obliczonego o przepisy ściśle i szczegółowo regulujące te kwestie. W konsekwencji organ nadzoru uznał, że kontrolowana decyzja wywłaszczeniowa z [...].04.1966 r. nie jest obarczona wadą nieważności. W skardze na decyzje Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej J.M., A.M., U.M. i A.W. wnieśli o uchylenie względnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z [...].12.2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. i podnieśli, że organ nadzoru dokonał całkowicie błędnej wykładni art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania. W skardze podniesiono również zarzut rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie gdyż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie uchylił decyzji Wojewody [...] wydanej z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej i nie umorzył postępowania przed tym organem. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowanie w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] rażąco naruszają prawo co uzasadnia wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości stanowisko, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nową sprawą w stosunku do postępowania zwykłego. Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Ustalenie organu wyższego stopnia w przypadku funkcjonowania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 17 k.p.a. przy uwzględnieniu art. 20 k.p.a., nie budzi poważniejszych wątpliwości. W sytuacji gdy brak jest już organu który wydal kwestionowaną decyzję, należy dokonać ustaleń co do organu wyższego stopnia, biorąc pod uwagę także charakter sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Ustalenie właściwego organu wyższego stopnia następuje w odniesieniu do organu który wydał decyzję. Kwestionowana w sprawie decyzja Prezydium Wojewódzkie Rady Narodowej w G. z [...] kwietnia 1966 r. nr [...] została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 14 ust. 1 powołanej ustawy o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzekał organ d.s. wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Natomiast art. 28 ust. 2 ww. ustawy stanowił, iż odwołanie od tego orzeczenia rozpoznawała Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia, która zgodnie z art. 29 ust. 2 działała przy Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Komisja ta miała charakter jedynie organu odwoławczego i nie posiadała uprawnień nadzorczych przypisanych organowi wyższego stopnia. Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, że kompetencje odwoławcze i nadzorcze są różne. Możliwa więc jest sytuacja, w której nie istnieje tożsamość organu odwoławczego i organu nadzoru. Taka sytuacja miała miejsce w odniesieniu do Komisji Odwoławczej d.s. Wywłaszczeń, której przysługiwały jedynie kompetencje odwoławcze. Natomiast organem wyższego stopnia, stosownie do art. 13 pkt 2 k.p.a. w brzmieniu na dzień wydania przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej, w stosunku do organów Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej był właściwy minister. Tak wiec mimo, że zniesiony został organ, który wydał kwestionowaną decyzję wywłaszczeniową tj. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej to istnieje organ, który był właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Organ ten funkcjonuje nadal w strukturze organów administracji publicznej i posiada kompetencje do stwierdzenia nieważności decyzji. Tak więc w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urzędu Spraw Wewnętrznych z [...].04.1966 r. o wywłaszczeniu winien orzekać właściwy minister a nie wojewoda. W rozpoznawanej sprawie decyzję w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w I instancji wydał Wojewoda [...]. Z przedstawionych wyżej względów jest on organem niewłaściwym rzeczowo. Decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości dotknięta jest wadą nieważności takiej decyzji. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] stycznia 2013 r., utrzymując w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności wydał także decyzję zawierającą taką wadę. W takiej sytuacji sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność tych decyzji, co zostało orzeczone w pkt 1 wyroku. Takie rozstrzygnięcie powoduje stan postępowania administracyjnego taki, że pozostaje w obiegu prawnym ostateczna decyzja Ministra Infrastruktury z [...] marca 2011 r. uchylająca decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2010 r. i umarzająca postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z [...].04.1966 r. przed tym organem. Powodem takiego rozstrzygnięcia było uznanie przez organ niewłaściwości Ministra Infrastruktury. Za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy zawisłej przed Sądem, Sąd uznał wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z [...].03.2011 r. umarzającej postępowanie. Korzystając więc z uprawnienia jakie wynika z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd na zasadzie art.. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...].03.2011 r. jako naruszającą art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., a co zostało orzeczone w pkt. 2 wyroku. Nie było bowiem podstaw do uchylenia decyzji poprzedzającej Ministra Infrastruktury z [...].11.2010 r. i umorzenia postępowania przed tym organem, gdyż był on właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej jako organ nadzoru, a co zostało omówione w niniejszym, uzasadnieniu. Należy wskazać, że w toku rozpoznawania sprawy przez organ po wyroku NSA z 20 listopada 2009 r. uchylającym decyzję nadzorcze właściwego ministra, nie nastąpiła zmiana przepisów w zakresie właściwości, która uzasadniłaby zmianę dotychczasowej właściwości ministra jako organu nadzoru w tej sprawie. Powodem uchylenia przez NSA wcześniejszych decyzji nadzorczych właściwego ministra były kwestie merytoryczne. NSA kontrolując zarówno zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji jak i decyzje nie zakwestionował właściwości ministra jako organu nadzoru w tej sprawie. Zupełnie więc nieuprawnionym było stanowisko Ministra Infrastruktury wyrażone w decyzji z [...].03.2011 r., a kwestionujące swoją właściwość rzeczową. Na skutek rozstrzygnięć zawartych w wyroku zapadłym w niniejszej sprawie, sprawa jest na takim etapie, że do rozpoznania przez organ jest wniosek J.M. z [...] grudnia 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2010 r. W sytuacji, gdy w sprawie orzekł organ niewłaściwy rzeczowo Sąd jedynie stwierdza nieważność takiej decyzji i nie kontroluje jej merytorycznej treści. Z tego względu pozostałe zarzuty skargi nie podlegają ocenie Sądu co do ich zasadności. Z powyższych względów Sąd na zasadnie powołanych wyżej przepisów oraz art. 152 i 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.