I SA/Wa 798/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2013 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [..]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego S. H. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją nr [..] z dnia [...] maja 2011 r. orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [..] na odcinku [..]. Decyzja ta została zmieniona decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011r., [...]. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. strony zostały zawiadomione o sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego wycenie nieruchomości. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. pełnomocnik S. H. i I. H. złożyła zastrzeżenia do operatu wskazując m.in., że biegła przyjęła, iż działka stanowi pole uprawne, natomiast w dziale III księgi wieczystej znajduje się wpis dotyczący ograniczonego prawa rzeczowego w postaci użytkowania jednej izby i łazienki w budynku znajdującym się na nieruchomości. Przedmiotowa działka stanowiła w ocenie pełnomocnika zabudowane gospodarstwo rolne, zaś biegła przyjęła do analizy transakcje wolnorynkowe działek rolnych bez prawa zabudowy. Nadto, biegła przyjęła ceny transakcyjne sprzed 3 lat i to z okresu jedynie 5 miesięcy 2009 r. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz S. H. za przejecie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] o pow. [...] ha. obręb [...], gmina [...] oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz I. H. z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia [...] listopada 2011 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na przedmiotowej nieruchomości. Organ ustalił, że właścicielem części nieruchomości obejmującej działkę nr [...] był S. H. Zgodnie z wpisem w dziale III ww księgi wieczystej, nieruchomość obciążona była ograniczonym prawem rzeczowym – służebnością osobistą polegającą na dożywotnim, bezpłatnym użytkowaniu jednej izby i łazienki w budynku znajdującym się na tej nieruchomości ustanowionym na rzecz I. H. Organ przyjął, że operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2012 r. został prawidłowo sporządzony i ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł. Organ podał, że zgodnie z informacją zamieszczoną w operacie szacunkowym, ograniczone prawo rzeczowe ustanowione na rzecz I. H.nie ma wpływu na wartość przedmiotowej nieruchomości, zatem nie zostało przez biegłą oszacowane. Organ stwierdził, iż w związku z faktem, że ograniczone prawo rzeczowe nie ma wpływu na wartość przedmiotowej części nieruchomości, Wojewoda [...] orzekł o umorzeniu postępowania prowadzonego w stosunku do I. H. W odwołaniu S. H. zarzucił m.in., że rzeczoznawca majątkowy przyjęła do analizy porównawczej transakcje nieruchomościami drogowymi z 2009 r., a zatem podstawą wyceny nie są ceny z daty ustalenia odszkodowania. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2012 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Panią E. W. Badając przeznaczenie planistyczne rzeczoznawca majątkowy podała, iż przedmiot wyceny na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej objęty byt miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [..] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2003r., zgodnie z którym wyceniana nieruchomość przeznaczona została w części pod tereny o funkcji rolnej oraz w części pod trasę [...]. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wyjaśniła, iż dla nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu rolnym i leśnym występuje zwiększenie wartości spowodowane przeznaczeniem na cel publiczny, zatem wycenę przeprowadzono na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Biegła w pierwszej kolejności sprawdziła rynek nieruchomości rolnych i leśnych oraz nieruchomości drogowych wydzielonych z gruntów niezabudowanych. Analiza porównawcza wykazała, iż cena średnia 1 metra kwadratowego tego rodzaju gruntów wynosi [...] zł. Natomiast średnia wartość gruntów drogowych wynosiła [...] zł/m². Zgodnie z tzw. zasadą korzyści do dalszej analizy porównawczej rzeczoznawca majątkowy przyjęła rynek transakcji nieruchomościami drogowymi. Organ podał, że biegła posłużyła się danymi z rynku dotyczącego transakcji drogowych związanych z trasą [..] na terenie powiatu [...], na którym transakcje takie wystąpiły. Badaniem objęto okres przypadający na 2009 r. Biegła wyjaśniła, iż późniejsze transakcje nie wystąpiły, wobec tego uzasadnione było wykorzystanie transakcji starszych niż dwuletnie (w tym wypadku nie starsze niż sprzed 3 lat). Obszar badania objął gminę [...]. Wskazała, że transakcje przyjęte do analizy charakteryzowały sic dużą stabilnością danych, tj. brakiem zmian w czasie, dostatecznym wyrównaniem cen, a także ogólnym podobieństwem nieruchomości porównawczych do wycenianych. W związku z powyższym do ostatecznej analizy porównawczej przyjęto zbiór 14 transakcji nieruchomościami drogowymi. Ostatecznie wartość rynkową prawa własności nieruchomości oszacowano na kwotę [...] zł i w takiej wysokości Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie. W ocenie Ministra, operat szacunkowy z dnia [..] kwietnia 2012 zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Biegła wobec drogowego i rolnego przeznaczenia wycenianej działki prawidłowo zastosowała procedurę wyceny określoną w § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., ustalając, że występuje tzw. zasada korzyści, a następnie przyjmując do porównań nieruchomości podobne o przeznaczeniu drogowym. Minister stwierdził, że operat opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odpowiadając na zarzuty strony organ wskazał, że rzeczoznawcy analizują rynek nieruchomości porównawczych z okresu obejmującego dwa lata wstecz od dnia wyceny. Jednocześnie organ stwierdził, że żaden z przepisów rozporządzenia nie zabrania przyjmowania transakcji z dłuższego okresu. W ocenie organu, biegła szczegółowo wyjaśniła przyczyny, dla których przyjęła transakcje z okresu dłuższego niż dwa lata. Podkreślił, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wskazała iż w 2009 r. na badanym rynku lokalnym do chwili sporządzenia wyceny występowała stabilizacja cen. W związku z tym transakcje te mogły zostać wykorzystane do analizy porównawczej bez konieczności korekty ze względu na upływ czasu. Organ wskazał jednocześnie, że zarzuty odwołania w zakresie przebiegu drogi nie mogą być przedmiotem rozpoznania w tym postępowaniu. Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. stała się przedmiotem skargi S. H., reprezentowanego przez adwokata, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji i wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie art. 77 i 80 k.p.a. w związku z § 4 ust. 1 i § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez uznanie operatu szacunkowego z [...] kwietnia 2012 r. jako operatu sporządzonego zgodnie z wymogami przewidzianymi w przepisach rozporządzenia i przyjęcie w przedmiotowym operacie jako nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia, nieruchomości nabywanych pod inwestycje drogowe w 2009 r. na terenie gminy [...], co w konsekwencji doprowadziło do oparcia się przez organ w zaskarżonej decyzji na operacie szacunkowym zawierającym niewłaściwy dobór nieruchomości wskazanych jako podobne na kartach 7 z 12, 8 z 12 przedmiotowego operatu i do ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości według cen nieaktualnych na dzień wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., a przez to do zaniżenia kwoty orzeczonego odszkodowania. Pełnomocnik zarzuciła również naruszenie art. 8 k.p.a. w związku z art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 k.p.a. oraz art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez niezałatwienie sprawy w maksymalnym terminie przewidzianym w w/w przepisach oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej. W uzasadnieniu pełnomocnik podniosła, że organ stoi na błędnym stanowisku, iż przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego jako miejsca badania rynku lokalnego - terenu gminy [...], zaś jako okresu badania rynku lokalnego - roku 2009 spełnia warunek uznania nieruchomości położonej w gminie [...], obrębie [...] o w/w numerze ewidencyjnym działki jako nieruchomości podobnej do nieruchomości opisanych w operacie rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] kwietnia 2012 roku, jak również to, iż został spełniony warunek zachowania dwuletniego terminu poprzedzającego wycenę nieruchomości. W ocenie strony skarżącej operat szacunkowy nie odpowiada cechom operatu prawidłowego i wiarygodnego, a tym samym nie może być podstawą ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za trafny uznał zarzut naruszenia przez organy obu instancji przepisu art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. poprzez nienależyte rozpatrzenie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędną jego ocenę i nieuprawnione przyjęcie operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. jako dowodu określającego wartość nieruchomości przejętej pod budowę drogi ekspresowej [...], co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymując w mocy wydaną z naruszeniem tych przepisów decyzję organu I instancji naruszył nadto przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej specustawą, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana w dniu [...] maja 2011 r. Zmieniona została następnie decyzją z dnia [...] września 2011 r. Odszkodowanie ustalone zostało zaś decyzją z dnia [...] września 2012 r. W sprawie jest bezsporne, że rzeczoznawca majątkowy określając wartość nieruchomości przyjęła do porównań transakcje drogowe (nieruchomości przeznaczone pod drogę ekspresową [...]) sprzed ponad 3 lat, albowiem z okresu od marca do sierpnia 2009 r. Zgodnie z art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że dopuszczalne jest przyjęcie do porównań transakcji z okresu ostatnich dwóch lat. Wówczas bowiem można mówić, przy spełnieniu oczywiście pozostałych warunków, o aktualnie kształtujących się cenach. Sąd nie wyklucza, że mogą zdarzyć się sytuacje wyjątkowe na runku nieruchomości, uzasadniające przyjęcie transakcji starszych niż z okresu ostatnich 2 lat, jednakże wymagałoby wykazania przez rzeczoznawcę, iż istotnie taka nadzwyczajna sytuacja na rynku nieruchomości nastąpiła, a nadto, że w okresie ostatnich 2 lat na rynku nieruchomości, na którym badanie zgodnie z przepisami powinno zostać dokonane, nie było transakcji umożliwiających dokonanie wyceny nieruchomości. Z takim przypadkiem nie mamy jednakże do czynienia w niniejszej sprawie, a w każdym razie powyższe nie wynika ani z treści operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. ani z treści decyzji organu I i II instancji, w których jako dowód na określenie wartości nieruchomości przyjęto ten właśnie operat. W sprawie jest bezsporne, że biegła w ogóle nie dokonała analizy rynku lokalnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, na gruncie ustawodawstwa ustrojowego dotyczącego samorządu terytorialnego, że przez rynek lokalny należy rozumieć obszar gminy lub powiatu, zaś rynek regionalny odnosi się do obszaru województwa (v. wyrok NSA z dnia 19 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1255/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). W operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania, brak jest choćby jednego zdania wskazującego, że w gminie [...], czy w całym powiecie [...] nie było transakcji, które można byłoby przyjąć do porównań w procesie ustalania wartości nieruchomości. Biegła od razu przyjęła do porównań transakcje drogowe z rynku regionalnego, tj. z terenu innego powiatu województwa [..](powiatu [..]). Były to nieruchomości przeznaczone pod drogę ekspresową [..], jednakże z okresu 5 miesięcy 2009 r., w sytuacji, gdy odszkodowanie ustalono w dniu [..] września 2012 r. Zasadny okazał się tym samym zarzut skargi, iż przy szacowaniu wartości nieruchomości nie uwzględniono aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Operat nie może być uznany za spójny w sytuacji, gdy biegła w ogóle nie zbadała rynku lokalnego, do porównań przyjęła zaś transakcje z innego powiatu ([...]) i to z 2009 r. Jednocześnie zauważyć należy, że biegła twierdząc, iż transakcje po 2009 r. nie występowały, uznała, że miała miejsce stabilizacja cen. Z tych względów za zasadne Sąd uznał zarzuty skargi, co do niewłaściwej oceny operatu szacunkowego jako dowodu w postępowaniu, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło zatem z naruszeniem przepisu art. 134 ust. 2 u.g.n. Jednocześnie Sąd wskazuje, że zasadny jest zarzut naruszenia przepisu art. 12 ust. 4b specustawy, określający, w jakim terminie wydaje się decyzję ustalającą wysokość odszkodowania. Zaznaczyć jednak należy, że powyższe nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy. Strona miała w tym zakresie możliwość, po wyczerpaniu środków zaskarżenia przed organem, wystąpić do wojewódzkiego sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organ zleci sporządzenie nowego operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości, a następnie oceni jego wartość dowodową na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Przede wszystkim zaś organ podejmie wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tej sprawy (art. 7 k.p.a.). W ocenie Sądu, w sprawie tej ma znaczenie, jaki był stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a zatem, czy była to nieruchomość rolna zabudowana, czy też nie. W sytuacji bowiem, gdy była to nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym, konieczne jest oszacowanie wartości ograniczonego prawa rzeczowego, które ujawnione było w księdze wieczystej, co wynika z treści przepisu art. 18 ust. 1 specustawy. Poprzez niedokonanie wyczerpujących ustaleń w zakresie stanu faktycznego i przyjęcie za dowód w tym zakresie operatu szacunkowego, który prawu nie odpowiadał, organy naruszyły również przepis art. 7 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim wyroku, Sąd oparł na przepisie art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.