I SA/Wa 805/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A. L., G. S., H. K., L. G., P. S., P. S. i Z. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1973 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1973 r. nr [...] odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. rej. hip. [...]. wynoszącej [...] m2. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W uzasadnieniu decyzji z dnia 31 lipca 2014 r. Minister stwierdził, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast prawidłowo przeprowadził ocenę dokonywanej przez organy dekretowe analizy dopuszczalności korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli. Według ustaleń Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dniu wydania orzeczenia dekretowego z dnia [...] lipca 1973 r. przedmiotowa nieruchomość objęta była planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego W., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] W. z dnia [...] lipca 1969 r. zgodnie z którym nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] przeznaczona była pod zadrzewienia ochronne i izolacyjne. Zgodnie z decyzją Nr [...] o lokalizacji inwestycji z dnia [...].05.1972 r. wydaną przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji przedmiotowa nieruchomość weszła w skład terenów przeznaczonych na odtworzenie [...] Zakładów Maszyn Elektrycznych, [...] ". W związku z powyższym Minister Infrastruktury i Rozwoju potwierdził zasadność stanowiska Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, iż nie było możliwości pogodzenia korzystania przez dotychczasowych właścicieli z przedmiotowej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w planie. Rozpoznając ponownie sprawę na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie, w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju dokonał oceny decyzji nadzorczej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r. pod kątem prawidłowości przeprowadzonego przez ten organ postępowania nadzorczego mającego na celu ustalić, czy decyzja Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1973 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1973 r. nr [...] była obarczona którąkolwiek z wad wskazanych w art. 156 kpa. Organ naczelny wskazał, że podstawą prawną decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1973 r., będącą przedmiotem kontroli Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z dnia [...] września 2001 r. są przepisy dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W następnej części uzasadnienia minister przytoczył treść poszczególnych przepisów dekretu, w szczególności koncentrując się na art. 7 ust.2, zgodnie z którym gmina miała obowiązek uwzględnić taki wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wypełnił ciążący na nim obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym oceny prawidłowości ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości widniejącego w obowiązującym w dacie wydania kwestionowanych orzeczeń dekretowych planie zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżących, iż przeznaczenie terenu określone w decyzji lokalizacyjnej nie mogło stanowić podstawy odmowy przyznania użytkowania wieczystego należy wskazał, że w dacie wydania przedmiotowych orzeczeń poza dekretem z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279) organy orzekające umocowane były również przepisami ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17, poz. 70), która powiększyła katalog przesłanek uzasadniających odmowę przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Zgodnie z w/w ustawą odmowa mogła nastąpić oprócz podstawy dekretowej również, jeżeli grunt był niezbędny na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa, do wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a także do planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego oraz zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości rozszerzył jedynie, na podstawie których można było odmówić dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej. Na terenie W. niemożliwe było bowiem prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie bowiem z art. 1 dekretu wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy, przeszły na własność gminy W., a po wejściu w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej stały się własnością Skarbu Państwa. Zdaniem Ministra, biorąc pod uwagę obowiązujące wówczas przepisy prawa organy orzekające mogły dojść do konkluzji, iż zagospodarowanie terenu w zgodzie z planem i przy uwzględnieniu innych potwierdzonych zamierzeń inwestycyjnych nie było możliwe przez osoby prywatne. Także istniejące decyzje lokalizacyjne przesądzały o konieczności przejęcia gruntu na rzecz Państwa, gdyż znajdował się on na obszarze inwestycji publicznych, które mogły być realizowane na gruntach państwowych lub przeznaczonych do wywłaszczenia. W przedmiotowej sprawie plan zagospodarowania przestrzennego wskazywał jedynie ogólnie, że nieruchomość winna być wykorzystana na funkcję zadrzewień ochronnych i izolacyjnych wokół planowanych inwestycji. Dopiero konkretyzacja funkcji planistycznych w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] maja 1972 r. umożliwiła precyzyjne określenie przeznaczenia w/w nieruchomości pod inwestycje państwowe tj. odtworzenie [...] Zakładów Maszyn Elektrycznych [...]. Odnosząc się do kolejnej kwestii podnoszonej przez skarżących, a mianowicie rażącego naruszenia prawa przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z dnia [...] września .2001 r. w skutek pominięcia faktu skierowania decyzji dekretowej z dnia [...] maja 1973 r. m.in. do R. G., która zmarła w dniu [...] września 1948 r. organ administracji stwierdził prawidłowość przyjętego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju stanowiska w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. W okresie wydania rozstrzygnięcia przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w niniejszej sprawie istniało ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne pozwalające stwierdzić, iż skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa. Nie można zatem czynić Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zarzutu rażącego naruszenia prawa w tym zakresie. Przytoczone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy orzecznictwo w powyższym zakresie zaczęło się kształtować po wydaniu w/w kwestionowanej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Minister zwrócił również w końcowej części uzasadnienie, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z nią przypadki zmiany, uchylenia albo stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych muszą wynikać wprost z Kodeksu postępowania administracyjnego lub z przepisów szczególnych. Zdaniem organu poczynione w toku przedmiotowego postępowania ustalenia, wzmocnione ww. zasadą trwałości decyzji administracyjnych, nie pozwalają stwierdzić, aby decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r. obarczona była jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym brak jest podstaw do uchylenia decyzji nadzorczej i stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: P. S., P. S., G. S., H. K. A. L., Z. G.i L. G. reprezentowani przez pełnomocnika H. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. W złożonej skardze zarzucono: 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji skierowanej do osoby nieżyjącej; 2) naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i wadliwe przyjęcie, że: - w decyzji z dnia [...] lipca 1973 r. (dalej "decyzja dekretowa") Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zbadał i dokonał oceny, dlaczego funkcja przewidziana w planie przewidziana w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego W. z dnia [...] lipca 1969 r. uniemożliwia korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli ; - w decyzji dekretowej Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zbadał i dokonał oceny, dlaczego nieruchomość była niezbędna na cel wskazany w decyzji nr [...] o lokalizacji inwestycji z dnia [...] maja 1972 r. jak również, czy cel tam wskazany został zatwierdzony w planie gospodarczym, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż decyzja z dnia [...] września 2001 r. (dalej "decyzja nadzorcza") nie była rażąco nieważna; 3) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (dalej także "dekret") poprzez przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości w oparciu o dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości przez byłych właścicieli, podczas gdy jedyną dopuszczalną prawnie przesłanką odmowy przyznania prawa własności czasowej była obiektywna niemożność pogodzenia określonego celu w planie z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela, a nie sposób, w jaki właściciel dotychczas korzystał z tego gruntu; 4. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1 i art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości w oparciu o wydaną decyzję lokalizacyjną, bez zbadania i oceny, czy wywłaszczana nieruchomość była niezbędna do realizacji celu wskazanego w decyzji lokalizacyjnej, a także czy cel wskazany w decyzji został zatwierdzony w planie gospodarczym . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2014 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca1973 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1973 r. odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...] ". rej. hip. [...]. wynoszącej [...] m2. Wobec powyższego kontroli sądowej podlegało orzeczenie organu administracji wydane w postępowaniu nadzorczym. Na wstępie stwierdzić należy, że postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie przepisów art. 156 -158 k.p.a., podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym utrwalony jest także pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji, wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680). Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, Sąd był uprawniony jedynie do oceny, czy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r. prawidłowo orzekł odmawiając stwierdzenia nieważności Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1973 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1973 r. W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę weryfikowanych decyzji stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwanego dalej "dekretem". Na jego podstawie wszelkie grunty na obszarze Warszawy przeszły na własność gminy m.st. Warszawy (art. 1 dekretu), a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14, poz. 130 ze zm.) na własność Skarbu Państwa. Dekret ten stwarzał dotychczasowym właścicielom nieruchomości możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyznanie na przejętym gruncie prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy. Wspomniany wniosek należało złożyć w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę m. st. Warszawy (art. 7 ust. 1 dekretu). Gmina zaś obowiązana była taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z planem zabudowania (art. 7 ust. 2 dekretu). W niniejszej sprawie - w orzeczeniach odmawiających ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], odmowę uzasadniono koniecznością przeznaczenia nieruchomości pod inwestycję zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] maja 1971 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Wsi ustalił, że w dacie wydawania decyzji odmawiających ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej przy ul [...] obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 1975 Nr 11 poz. 67). Plan ten został zatwierdzony uchwałą nr [...] Prezydium Rady narodowej W. z dnia [...] lipca 1969 roku. Plan ten przewidywał dla przedmiotowej nieruchomości funkcję zadrzewień ochronnych i izolacyjnych. W postępowaniu nadzorczym będącym przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu Minister ponadto dodał, że ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości(Dz.U. Nr 17. poz. 70) rozszerzyła podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego. Zgodnie z art. 54 tej ustawy poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu przeszedł na własność Państwa, może być odmówione prawo użytkowania wieczystego tego gruntu stosownie do przepisów tego dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na cele określone w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Nie sposób zatem mówić o rażącym naruszeniu ówczesnego systemu prawnego poprzez odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego z powodu przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod inwestycje publiczną. Przypomnieć w tym miejscu jeszcze należy, że skarga dotyczy rozstrzygnięcia wydanego w bardzo specyficznym postępowaniu podwójnym nadzorczym, zatem postępowanie organu ograniczone jest tylko do kontroli decyzji administracyjnej pod kątem naruszenia art. 156 kpa. W żadnym wypadku to nadzwyczajne postępowanie nie może być traktowane jako równorzędne z postępowaniem zwykłym, obejmującym postępowanie dowodowe. W postępowaniu tym organ nadzorczy dokonuje oceny zgromadzonego w aktach materiału celem stwierdzenia, tylko i wyłącznie, czy przy wydawaniu decyzji wystąpiła wadliwość z art. 156 § 1 kpa. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu prowadzonemu w postępowaniu zwykłym. Ocena organu nadzoru sprowadza się bowiem do tego, czy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zwykłym stanowi podstawę zapadłego w nim rozstrzygnięcia, natomiast możliwość poszerzenia materiału dowodowego w postępowaniu nadzorczym nie jest dopuszczalna (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/05 niepublik.). Wreszcie- jak słusznie zauważył organ- brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z powodu skierowania decyzji dekretowej do nieżyjącej R. G.. W tym zakresie sąd w całości podziela stanowisko organu (oparte na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie I OSK 1519/13), że skoro w orzecznictwie na przestrzeni ostatnich 15 lat istniały rozbieżne stanowiska, co do skutku jaki wywołuje decyzja skierowana do osoby zmarłej to nie można mówić, że kontrolowana decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dotknięta jest wadą nieważności. W utrwalonym orzecznictwie jak i w doktrynie uważa się, że o ile istnieje rozbieżność w interpretacji przepisów prawa, to nie można mówić o rażącym ich naruszeniu. Nie można zatem, zdaniem Sądu, wywodzić na tej podstawie, że postępowanie zakończone wydaniem ww. orzeczenia jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkrt 2 k.p.a.), tym bardziej, że zgromadzone w sprawie dokumenty archiwalne nie pozwalają na przyjęcie, że postępowanie przeprowadzone przez organ w stopniu rażącym narusza prawo . Z powyższych względów orzeczono jak w wyroku na podstawie art. 151 ppsa.