I SA/Wa 806/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie : WSA Gabriela Nowak asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Ilona Sułek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2006 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy T. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1994 r., nr [..], stwierdzającej nabycie przez Gminę T. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m² i nr [...] o powierzchni [...] m², obręb ewid. [...] k. m. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część wyżej wymienionej decyzji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawiono, co następuje: Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), decyzją z dnia [...] września 1994 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę T., nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] m² i [...]o powierzchni [...] m², obręb ewid. [...] k. m. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w T., zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część wyżej wymienionej decyzji. Decyzja ta stała się ostateczna. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpiło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. W uzasadnieniu wniosku zarzucono wydanie wspomnianej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ skomunalizowane zostały tą decyzją grunty wyłączone spod komunalizacji, będące w posiadaniu Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność wyżej opisanej decyzji komunalizacyjnej. Minister podkreślił w uzasadnieniu, iż akta sprawy potwierdzają, że nieruchomość, na którą składają się działki nr [...] i [...], stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa i należała do Państwowego Funduszu Ziemi. W związku z tym podlegała ona wyłączeniu spod komunalizacji stosownie do treści przepisu art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Wójt Gminy T. wystąpił w trybie art. 127 § 3 kpa z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wyżej wymienioną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarzucając, że przy podejmowaniu rozstrzygnięcia Minister nie wziął pod uwagę "prawa obowiązującego w czasie skomunalizowania przedmiotowych działek", to jest obowiązującego wówczas art. 15 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), który stanowił, że na wniosek gminy, grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone na terenie gminy mogą być przekazane jej własność. Wójt powołał się na uchwałę Rady Gminy w T. nr [...] z dnia [...] września 1990 r. w sprawie przejęcia gruntów Państwowego Funduszu Ziemi w zasób mienia komunalnego, podjętą na podstawie art. 15 cytowanej ustawy w związku z art. 44 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że wniosek Wójta Gminy T. nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności, popartych dowodami, które mogłyby czynić zasadnym uchylenie decyzji Ministra z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] i wydanie w sprawie innego rozstrzygnięcia. Organ w całości podtrzymał stanowisko, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1994 r., nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co czyni koniecznym stwierdzenie jej nieważności. Argumentację przedstawioną we wniosku Wójta Gminy T., mającą dowodzić legalności decyzji komunalizacyjnej, uznano za całkowicie chybioną z poniżej podanych względów. Przede wszystkim Minister ponownie podkreślił, że weryfikowana decyzja Wojewody [...] wydana została na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), co przesądza o jej deklaratoryjny charakter. Celem decyzji wydawanych w oparciu o ten przepis jest potwierdzenie stanu prawnego dotyczącego nieruchomości objętych postępowaniem komunalizacyjnym, jaki powstał w dniu 27 maja 1990 r. Nabycie własności nieruchomości przez gminy na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy nastąpiło ipso iure, z uwzględnieniem przypadków wskazanych w art. 11 i 12 ustawy, wykluczających możliwość uwłaszczenia gmin określoną kategorią mienia ogólnonarodowego (państwowego). W analizowanej sprawie wystąpiła jedna z tych okoliczności, które wyłączają mienie Skarbu Państwa spod komunalizacji. Wojewoda [...] nie mógł skutecznie potwierdzić nabycia przez Gminę T. działek ewid. nr [...] i [...], gdyż działki te, jako należące w dniu 27 maja 1990 r. do zasobu Państwowego Funduszu Ziemi, wyłączone zostały - z mocy art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) - z procesu komunalizacji z mocy prawa. Przepis art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy stanowi, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15. Zgodnie z kolei z tym przepisem, na wniosek gminy, grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone na terenie tej gminy mogły być przekazane na jej własność. Przepisy art. 17 ust. 1, 2, 4, 6 i 7 ustawy stosowało się odpowiednio. Art. 15 skreślony został z dniem 19 stycznia 1994 r. przez art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 1, poz. 3 ze zm.). Minister podkreślił - w związku z zarzutami Gminy - że decyzja komunalizacyjna oparta na przepisie art. 15 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) nie jest ani decyzją deklaratoryjną, (vide art. 5 ust. 1 i 2 ustawy) ani też nie jest tzw. decyzją związaną (vide art. 5 ust. 3 ustawy), to jest decyzją, którą organ obowiązany jest podjąć w określonych prawem okolicznościach, tzn. jeżeli tylko zostaną spełnione przesłanki warunkujące wydanie takiej decyzji. Przepis art. 15, na który powołuje się wnioskodawca, a który nie był podstawą wydania decyzji przez Wojewodę [...], nie nakłada na wojewodę obowiązku przekazania gminie gruntów objętych wnioskiem jednostki samorządowej, należących do Państwowego Funduszu Ziemi, przepis ten stwarzał tylko możliwość takiej komunalizacji. Zasadą natomiast jest, że grunty należące do Państwowego Funduszu Ziemi wyłączone są spod komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy. Dlatego też decyzje wydane w oparciu o przepis art. 15 były decyzjami konstytutywnymi i fakultatywnymi, posiadającymi charakter uznaniowy. Oznacza to, że kwestia zasadności przekazania gminie wnioskowanych przez nią gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, położonych na terenie danej gminy, poddana została uznaniu właściwego organu, a przekazanie mienia na podstawie takich decyzji następowało z datą ich uprawomocnienia się. Zauważono ponadto, że w dniu, w którym Wojewoda [...] podejmował decyzję nr [...], to jest w dniu [...] września 1994 r. przepis art. 15 powołanej ustawy już nie obowiązywał, a z akt sprawy nie wynika nawet, aby Gmina T. kiedykolwiek wystąpiła w trybie art. 15 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) z wnioskiem o przekazanie jej na własność spornych działek. Nawet, gdy taki wniosek był złożony, to przekazanie gruntów należących do PFZ w trybie wskazanego przepisu odbywało się na podstawie uznania administracyjnego, decyzją konstytutywną. Minister podkreślił, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1994 r. wydana została na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające i działki nr [...] i [...] nie mogły stać się z dniem 27 maja 1990 r. mienieniem komunalnym, gdyż w dniu wejścia w życie tej ustawy mienie to stanowiło nieruchomość rolną należącą do Państwowego Funduszu Ziemi. Taki stan prawny potwierdza odpis z księgi wieczystej KW nr [...] oraz operat ewidencji gruntów według stanu na dzień 27 maja 1990 r. Nieruchomość, którą stanowią działki nr [...] i [...], jako należąca w dniu 27 maja 1990 r. do Państwowego Funduszu Ziemi, podlegała wyłączeniu spod komunalizacji stosownie do treści przepisu art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), z tego też powodu decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1994 r. dotknięta jest wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności tej decyzji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina T. W skardze zarzucono, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] narusza przepisy art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) przez błędne przyjęcie, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] września 1994 r., której dotyczy postępowanie nadzorcze wydana została z naruszeniem przepisów art. 11 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy oraz bez podstawy prawnej. Ponadto zarzucono zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że Gmina nie składała wniosku o uwłaszczenie działek położonych w [...] o nr [...] i [...] do Wojewody [...]. W oparciu o przedstawione zarzuty Gmina wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. w części dotyczącej działki nr [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nawet w aktualnym brzmieniu art. 11 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stwierdzone jest, że "składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 nie stają się mieniem komunalnym jeżeli należą do Państwowego Funduszu Ziemi z zastrzeżeniem art. 15". Skoro ustawodawca nawet obecnie odwołuje się do uchylonego od dnia 19 stycznia 1994 r. art. 15 ustawy, to oznaczać może, że przyjmuje za prawidłowe decyzje uwłaszczeniowe co do spraw wszczętych przed dniem 19 stycznia 1994 r. nie zakończonych prawomocną decyzją do tego dnia i wobec tego bezpodstawny jest pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji rażącego naruszenia prawa przez Wojewodę [...] co do niedopuszczalności komunalizacji gruntów PFZ na rzecz Gminy. Podniesiono ponadto, że uchwała nr [...] Rady Gminy w T. z dnia [...] września 1990 r. w sprawie przyjęcia gruntów Państwowego Funduszu Ziemi w zasób mienia komunalnego oparta o powołany przepis art. 15 omawianej ustawy przesłana została do Wojewody [...], który nie stwierdził jej nieważności. Skoro Wojewoda wiedział o treści uchwały i Gmina przed dniem 19 stycznia 1994 r. przesłała Kartę Inwentaryzacyjną Nieruchomości dotyczącą przedmiotowych działek, to nie miał Wojewoda potrzeby wydawać negatywnej decyzji komunalizacyjnej, gdyż uprawniony był do uwłaszczenia Gminy T. gruntami PFZ w [...]. Zauważono ponadto, że wniosek Gminy dotyczący przekazania przedmiotowych działek mógł się po tylu latach nie zachować. Gmina wyjaśniła, że mimo, że uznaje, iż komunalizację przeprowadzono prawidłowo z uwagi na zabudowanie działki nr [...] budynkiem mieszkalnym wzniesionym ze środków Lasów Państwowych, mają na uwadze dobro jego mieszkańców, rezygnuje z roszczeń w stosunku do tej działki. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 11 października 2006 r. pełnomocnik uczestnika postępowania Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...] wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Postępowanie nadzorcze zakończone kwestionowaną przez stronę skarżącą decyzją przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności wskazanej wcześniej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] września 1994 r. nie narusza prawa. Oceniana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzja wydana została na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) w oparciu o przedłożoną przez Komisję Inwentaryzacyjną Rady Gminy T. dokumentację inwentaryzacyjną. Organ pominął okoliczność, wynikającą z dokumentacji sprawy, że działki nr [...] i [...] w dacie 27 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa we władaniu Państwowego Funduszu Ziemi. Skoro przedmiotowa nieruchomość należała wówczas do Państwowego Funduszu Ziemi, to oczywistym jest, że prawidłowo stwierdzone zostało, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] września 1994 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących możliwości zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym art. 15 omawianej ustawy podnieść należy, że przepis ten nie stanowił podstawy decyzji komunalizacyjnej. Ponadto w dacie wydania przez Wojewodę [...] decyzji ([...] września 1994 r.) przepis ten już nie obowiązywał, gdyż uchylony został z dniem 19 stycznia 1994 r. Nawet więc gdyby wniosek dotyczący przekazania na własność gminy położonych na jej terenie gruntów Państwowego Funduszu Ziemi został złożony - czego w sprawie niniejszej nie wykazano - zastosowanie trybu tam określonego nie mogłoby nastąpić. Z przedstawionej przez Gminę kserokopii uchwały Rady Gminy w T. z dnia [...] września 1990 r., nr [...] w sprawie przejęcia gruntów Państwowego Funduszu Ziemi w zasób mienia komunalnego wynika jedynie, że Wójt Gminy został upoważniony do wystąpienia z wnioskiem do właściwego organu o przejęcie na własność Gminy gruntów Państwowego Funduszu Ziemi. Dokument ten nie mógł mieć znaczenia w postępowaniu nadzorczym dotyczącym oceny prawidłowości decyzji stwierdzającej nabycie przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalono skargę.