I SA/Wa 809/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2008 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania starosty na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. [...] z dnia [...] lutego 1955 r., nr [...], sprostowanego postanowieniem Naczelnika [...] K. z dnia [...] maja 1977 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako parcela [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Orzeczeniem z dnia [...] lutego 1955 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. [...] orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, na cele P., m. in. nieruchomości oznaczonej jako parcela [...] o powierzchni [...] m², stanowiącej własność K. R. Postanowieniem z dnia [...] maja 1977 r. Naczelnik [...] K. sprostował ww. orzeczenie w części dotyczącej powierzchni przeznaczonej do wywłaszczenia – zamiast [...] m² wpisano [...] m². Pismem z dnia 10 stycznia 2005 r. następca prawny K. R. – Z. F. wniosła o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 1955 r. w części dotyczącej wywłaszczenia parceli [...]. Decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lutego 1955 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność K. R., natomiast decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] Minister Transportu i Budownictwa. Po rozpatrzeniu wniosku Z. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał tę decyzję w mocy. Na skutek skargi Z. F., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1095/06 uchylił decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postępowanie wywłaszczeniowe w niniejszej sprawie toczyło się wobec nieżyjącego właściciela wywłaszczonej nieruchomości – K. R. (zmarłego w dniu [...] lipca 1951 r.), a zatem orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. dnia [...] lutego 1955 r. zostało skierowane do osoby zmarłej, co dawało podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd wskazał ponadto, powołując się na przepisy art. 21 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. – Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz. U. Nr 86, poz. 776), stosowanym odpowiednio na mocy art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm., powoływany dalej jako "dekret"), w zw. z art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25), że wojewoda wyznaczając rozprawę wywłaszczeniową, zawiadamiał właściciela wywłaszczanej nieruchomości o miejscu i terminie rozprawy w drodze ogłoszenia publicznego co najmniej na 14 dni przedtem. Również w drodze publicznego ogłoszenia organ obowiązany był doręczyć orzeczenie wywłaszczeniowe na piśmie wywłaszczonemu właścicielowi. Przepisy te wskazują, że organ obowiązany był podejmować czynności w stosunku do właściciela wywłaszczanej nieruchomości, a więc osoby fizycznej mającej zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. O zwolnieniu organu z tego obowiązku nie przesądzał tryb doręczania i zawiadamiania właściciela o czynnościach postępowania wstępnego i postępowania wywłaszczeniowego, przewidziany w art. 4 pkt 4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej jest bowiem możliwe tylko i wyłącznie pomiędzy stronami stosunku administracyjnoprawnego istniejącymi w sensie faktycznym i prawnym. Mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku z dnia 9 listopada 2006 r., Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lutego 1955 r., sprostowanego postanowieniem Naczelnika [...] K. z dnia [...] maja 1977 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako parcela [...]. Organ wskazał, że postępowanie wywłaszczeniowe w niniejszej sprawie toczyło się w stosunku do nieżyjącego właściciela przedmiotowej nieruchomości – K. R., natomiast skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie przepisów art. 9 § 1 i 2 oraz art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Ponieważ w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu K. R. już nie żył, to nie można było go wywłaszczyć. Skoro bowiem osobie nieżyjącej nie przysługują żadne prawa, to nie może być ich pozbawiona. Organ wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4, 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 kpa). W przedmiotowej sprawie, jak wynika z wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz pisma Urzędu Miasta K. [...] z dnia [...] maja 2007 r., działka nr [...] o pow. [...] ha w skład której weszła wywłaszczona działka nr [...] o pow. [...] m ² jest własnością Skarbu Państwa we władaniu P. S.A. O ile jednak przedmiotowa nieruchomość mogła zostać uwłaszczona na rzecz P., to skutek ten nie może być oceniany jako nieodwracalny, gdyż nabycie prawa użytkowania wieczystego nie może naruszać praw osób trzecich. Skoro zatem w niniejszej sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, to zdaniem organu należało stwierdzić nieważność orzeczenia z dnia [...] lutego 1955 r. Na skutek wniosku P. S.A. i Prezydenta Miasta K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzje Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. Organ wskazał, że rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby, która zmarła należy uznać za rażąco naruszające prawo, w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa. O tym czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim okoliczność tego naruszenia prowadząca do odebrania praw własności osobom, którym tego prawa nie można było już odebrać. W związku z powyższym organ I instancji prawidłowo uznał, że orzeczenie z dnia [...] lutego 1955 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako parcela [...] – zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Od powyższej decyzji z dnia [...] marca 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta K. wykonujący zadania starosty wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzucono naruszenie art. 6 i 7 kpa poprzez brak działania organów na podstawie i w granicach prawa, a tym samym naruszenie zasady praworządności oraz naruszenie art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi wskazano, że analizując przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. i jego stosunek do rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. – Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem jak i rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 9 listopada 2006 r., a w konsekwencji ze stanowiskiem organu. Z powyższych aktów wynika, że wniosek o wywłaszczenie oraz orzeczenie wywłaszczające nieruchomość na podstawie powołanego dekretu nie muszą zawierać w swej treści: wyciągów z ksiąg hipotecznych wywłaszczanych nieruchomości, wykazu właścicieli wywłaszczanych gruntów, a także imion, nazwisk i adresów właścicieli oraz tych osób trzecich, którym służą prawa rzeczowe na danej nieruchomości. Ustawodawca w dekrecie z dnia 7 kwietnia 1948 r. celowo zdjął z organów biorących udział w tym postępowaniu wywłaszczeniowym, obowiązek poszukiwania właścicieli i posiadaczy wywłaszczonych nieruchomości, ponieważ sankcjonował i próbował uporządkować faktyczne czynności władz okupacyjnych z lat 1939-1945 r., polegające na wywłaszczeniu nieruchomości, na co wskazuje m. in. ustalenie z dnia [...] maja 1945 r. jako terminu, w którym następuje odjęcie prawa własności w trybie przedmiotowego wywłaszczenia (art. 1 ust. 3 dekretu). Ponadto ustawodawca upraszczał to szczególne postępowanie wywłaszczeniowe w porównaniu z prawem o postępowaniu wywłaszczeniowem z 24 września 1934 r. Mając powyższe na uwadze skarżący wskazał, że w świetle przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., zwłaszcza jego art. 4 ust. 1 pkt 4, należy stwierdzić, że fakt, iż w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu K. R. już nie żył, nie stanowi rażącego naruszenia przepisów prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako "P.p.s.a.") ocena prawna i wskazania do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W piśmiennictwie (J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze, Warszawa 2004, str. 223) podkreśla się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalna polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że wyrokiem z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1095/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1955 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako parcela [...], stanowiącej własność K. R.. Powołany wyrok nie został przez żadną ze stron, również i Prezydenta Miasta K., zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego a tym samym wyrażona w nim ocena prawna wiąże zarówno organ administracyjny jak i sąd administracyjny stosownie do powołanego art. 153 P.p.s.a. Ocena prawna jaka natomiast wyłania się z wyroku z dnia 9 listopada 2006 r. sprowadza się do tego, że prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego wobec osoby nieżyjącej, tj. zmarłego w dniu [...] lipca 1951 r. K. R., a następnie skierowanie do tej osoby decyzji wywłaszczeniowej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd wskazał jednocześnie, że organ ponownie rozpoznający sprawę powinien rozważyć, czy w sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 2 kpa. Po zapoznaniu się z sentencją i treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz materiałem zebranym w przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia twierdzenia, iż naruszono przedstawioną zasadę związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Minister Budownictwa, do którego przedmiotowa sprawa trafiła do rozpatrzenia, wydał bowiem decyzję stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lutego 1955 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako parcela [...], natomiast zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Minister Infrastruktury utrzymał tę decyzję w mocy. Organy trafnie uznały, że skierowanie decyzji wywłaszczeniowej do osoby nieżyjącej stanowi rażące naruszenie przepisów art. 9 § 1 i 2 oraz art. 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem. Nie stwierdzono również, aby decyzja z dnia [...] lutego 1955 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Wskazać jednocześnie należy, że zarzuty skargi w zasadzie odnoszą się do postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1095/06 i to w tamtym postępowaniu powinny zostać podniesione. Orzeczenie powyższe nie zostało jednak zaskarżone skargą kasacyjną przez żadną ze stron postępowania, w związku z czym uzyskało walor prawomocności. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.