I SA/Wa 809/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: WSA Daniela Kozłowska WSA Maria Tarnowska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J. S. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Burmistrz Miasta K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. ustalił opłatę adiacencką od J. S. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] w obrębie [...], które powstały w wyniku podziału działki nr [...], zatwierdzonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta K. nr [...] z dnia [...] października 2006 r. J. S. zobowiązano do wniesienia opłaty adiacenckiej w kwocie [...] zł., zgodnie z § 1 uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości procentowej opłaty adiacenckiej. Wyliczona opłata stanowi 50 % wzrostu wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. S. zarzucając jej naruszenie przepisów KPA, a także wydanie decyzji w oparciu o uchwałę Rady Miasta K. wydaną na podstawie przepisu art.98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie obowiązuje po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny jego niezgodności z Konstytucją. SKO cytuje przepis art. 98a ust. 1 i ust. 1a o gospodarce nieruchomościami stwierdzając, że wysokość procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości, jednak ustalenie tej opłaty może nastąpić jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1 art. 98a. Z powyższego organ wywiódł, że dla ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie przyjmuje się stawkę procentową jaka obowiązywała w dniu 9 listopada 2006 r., kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Zdaniem organu, skoro w tym dniu obowiązywała Uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, a stawka ta wynosiła 50 %, zatem organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował taką stawkę. Jednocześnie organ podnosi, że uchwały gminy, co do których istnieje domniemanie zgodności z prawem, wobec których organ nadzoru nie orzekł o ich nieważności w trybie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) lub które nie zostały zaskarżone do Sądu na podstawie art. 93, ani nie zostały podważone w trybie art. 101 powyższej ustawy wiążą także samorządowe kolegia odwoławcze. Zdaniem organu, nie ma wątpliwości, że ważne uchwały rady gminy stanowią na terenie jej działania obowiązujące przepisy prawa miejscowego. Na decyzję SKO w W. z dnia [...] marca 2009 r. skargę do WSA w Warszawie złożył J. S. zarzucając jej obrazę: art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 kpa oraz wynikające z tych przepisów zasady praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do organów państwa oraz wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi organ się kierował rozpatrując sprawę, oraz obrazę art. 156 § 1 ust. 2 i ust. 7 kpa polegającą na tym, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa i zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, ponieważ SKO w zaskarżonej decyzji w sposób "pośredni" powołało się na art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06 uznany został za niezgodny z Konstytucją i obecnie nie obowiązuje, w ten sposób, że jako podstawę prawną wydania decyzji wskazało uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości procentowej opłaty adiacenckiej wydaną na podstawie niezgodnego z Konstytucją przepisu, oraz ustaliło, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej w tej sprawie wynosić będzie 50 % różnicy powstałej pomiędzy wartością nieruchomości przed podziałem, a wartością nieruchomości w wyniku jej podziału. Zdaniem skarżącego, SKO w zaskarżonej decyzji powołało się na dwa wzajemnie wykluczające się przepisy. W samej decyzji wskazano art. 98a ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w wersji obecnie obowiązującej i jednocześnie w sposób "pośredni" poprzez zastosowanie uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2003 r. powołało się na nieobowiązujący art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W jednej decyzji zastosowano więc przepis uchylony, niezgodny z Konstytucją i obowiązujący obecnie. Natomiast w treści decyzji organ stwierdza, że zgodnie z przepisem art. 98a ust. 1 powyższej ustawy opłata adiacencka może wynosić maksymalnie 30 % różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale, jednocześnie stwierdzając, że prawidłowe było ustalenie przez Burmistrza Miasta K. opłaty adiacenckiej w wysokości 50 % różnicy wartości nieruchomości na podstawie tego przepisu. Zdaniem skarżącego SKO zupełnie bezpodstawnie uznało, że na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obecnie obowiązującym, możliwe jest ustalenie opłaty adiacenckiej w wysokości 50 % różnicy wartości nieruchomości, pomimo tego, że przepis ten dopuszcza stawkę maksymalną w wysokości 30 % różnicy wartości nieruchomości. Zdaniem skarżącego przepis art. 98a ust. 1 powyższej ustawy może mieć zastosowanie tylko do tych decyzji, które stały się ostateczne po dniu jego wejścia w życie, tj. po 22 października 2007 r. Ponieważ w przedmiotowej sprawie decyzja o podziale stała się ostateczna w dniu 9 listopada 2006 r. przepis ten nie mógł być zastosowany, ponieważ doszłoby do naruszenia zasady nie działania prawa wstecz. Natomiast organ wydając decyzję na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zastosował do tego przepisu akt wykonawczy do innego przepisu, obecnie nieobowiązującego i sprzecznego z Konstytucją. Dlatego też skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], ewentualnie uchylenie powyższych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez SKO do czasu rozpoznania skargi z uwagi na to, że jej wykonanie może doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody majątkowej w imieniu skarżącego, a w przypadku nie zrobienia tego przez organ do wstrzymania wykonania tej decyzji przez Sąd. Dodatkowo skarżący wniósł o zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do czasu zakończenia postępowania dotyczącego uchylenia uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2003 r. jako nieważnej z mocy prawa, oraz wystąpienie przez WSA w Warszawie w trybie art. 193 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym o zbadanie zgodności z przepisami konstytucji: art. 98a ust. 1, 2, i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w okresie od 9 grudnia 2004 r. do 21 października 2007 r., art. 98a ust. 1, 1a, 2, 3, 4, powyższej ustawy w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 22 października 200 r. do chwili obecnej. Powyższa skarga została bardzo obszernie uzasadniona (19 stron). Podstawowe tezy uzasadnienia skargi: I. Jeżeli "odpadła" jako niezgodna z Konstytucją podstawa prawna wydania uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2003 r., to sama uchwała jako wydana na podstawie niezgodnego z Konstytucją przepisu jest również niezgodna z Konstytucją i dlatego powyższą uchwałę oraz zaskarżoną decyzję należy uznać jako wydaną bez podstawy prawnej i z mocy prawa nieważną. II. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu na podstawie którego zostało wydane rozporządzenie sprawia, że tym samym i rozporządzenie jest niekonstytucyjne, a ta niekonstytucyjność istniała już wcześniej (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 575/07, Legali) III. Na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można ustalić opłaty adiacenckiej wyżej niż 30 % , a taka decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana. IV. Jeżeli organ wskazał jako podstawę prawną decyzji przepis art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami to nie może powoływać się na uchwałę Rady Miejskiej w K. z [...] lutego 2003 r., która to uchwała jest aktem wykonawczym do innego przepisu (art. 98 ust. 4 - uchylonego jako konstytucyjnego). V. W następstwie błędów w technice prawodawczej, rozwiązania zakwestionowanych aktów normatywnych są tak dalece wadliwe, że naruszają standardy prawodawstwa w państwie prawa, TK wielokrotnie podkreślał, że demokratycznym państwie prawnym stanowienie i stosowanie prawa nie może być pułapką dla obywateli. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 98 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ustalenie opłaty adiacenckiej w formie decyzji może nastąpić, jeżeli w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem dokonanym na wniosek właściciela gruntu. Podstawowym zatem zagadnieniem wyłaniającym się przy rozpoznaniu sprawy jest ustalenie, czy w dniu w którym decyzja Burmistrza Miasta K. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] zatwierdzająca podział działki nr [...] położonej w K. przy ul. [...] na działki [...] stała się ostateczna (9 listopada 2006 r.) obowiązywała uchwała Rady Miejskiej K. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej do naliczania opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony. Wymieniona wyżej uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości była aktem prawa miejscowego wydanym na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 98 ust. 4 ugn (art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 199o r. o samorządzie terytorialnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Akt ten w systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego kwalifikowany był zatem jako akt podstawowy, wykonawczy (art. 87 ust. 2 w związku z art. 94 Konstytucji RP) W polskim prawodawstwie obowiązują wypracowane przez doktrynę prawniczą i judykaturę reguły określające kryteria obowiązywania aktów wykonawczych w czasie i zasady eliminowania tego rodzaju aktów z systemu prawa (reguły walidacyjne). Zgodnie z tymi regułami akt wykonawczy traci moc obowiązującą nie tylko na skutek tzw. derogacji (wydania aktu uchylającego przepis stanowiący podstawę prawną jego wydania), ale też w inny sposób, tj. poprzez uchylenie lub zmianę treści przepisu upoważniającego, na podstawie którego akt wykonawczy został wydany. Taki skutek wygaśnięcia aktu wykonawczego jest konsekwencją ścisłego związku tego aktu z konkretnym przepisem stanowiącym podstawę prawną jego wydania. (por. S. Wronkowska. Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Wyd. 3 Poznań 2005). W takiej sytuacji akt prawa miejscowego wydany na podstawie przepisu, który już nie obowiązuje definitywnie traci moc, skoro może być wydany nowy akt w oparciu o inną (nową) podstawę prawną (por. D. Dąbek. Prawo miejscowe, Oficyna 2007). Istnieje jeden wyjątek, gdy akt prawa miejscowego w takich warunkach obowiązuje. Zachodzi on wówczas, gdy przepis międzyczasowy nowej ustawy (zmieniającej) wyraźnie przewiduje dalsze obowiązywanie uchwał wydanych na podstawie starej ustawy. Wyjątek ten dotyczy też aktu, wydanego na podstawie uchylonego lub zmienianego przepisu, który nie jest niezgodny z nową lub ze znowelizowaną ustawą. Zachowanie mocy obowiązującej takiego aktu musi jednak wyraźnie wynikać z przepisu ustawy uchylającej lub zmieniającej ustawę, na podstawie której akt wykonawczy został wydany (§ 33 ust. 1 i 3 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – Dz. U. Nr 100, poz. 908). Na problem utraty mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego w sytuacji zmiany stanu prawnego zwrócono także uwagę w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 3255/01, ONSA 2003/2/68, wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1337/08). W wyroku z dnia 23 września 2009 r. NSA stwierdził miedzy innymi iż, organy samorządu terytorialnego dysponują prawem ustanawiania aktów prawa miejscowego, jednakże muszą w tym zakresie działać na podstawie i w granicach uprawnień przyznanych im w ustawie (por. art. 94 Konstytucji RP). Dlatego też uchwała jako akt niższej rangi w stosunku do ustawy nie może naruszać postanowień ustawy. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy Sąd uznał, iż uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2003 r. ustalająca stawkę opłaty adiacenckiej na poziomie 50 % różnicy wartości nieruchomości, od dnia 22 października 2007 r. (wyrok TK) pozostawała w sprzeczności z ustawowym uregulowaniem dopuszczającym ustalenie takiej opłaty w wysokości nie większej niż 30 %. Mało tego uchwała ta utraciła moc obowiązującą już przed datą uzyskania ostateczności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości z 2006 r., skoro art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami w dniu 22 września 2004 r. otrzymał nowe brzmienie, bowiem z tego przepisu został usunięty ust. 4 będący podstawą uchwały z 2003 r., a przepisy intertemporalne ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. – o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2004, Nr 141, poz. 1492 ze zm.) nie przedłużyły mocy obowiązywania uchwał ustalających na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stawki procentowe opłat adiacenckich. Rację należy więc przyznać skarżącemu, że Rada Miasta K. mając na uwadze naczelne zasady prawa zawarte w art. 2 i 7 Konstytucji RP, wykonawczy charakter uchwały ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, zmiany stanu prawnego dotyczące Działu III Rozdziału 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i obowiązujące w systemie prawnym reguły walidacyjne powinna dostosować prawodawstwo lokalne do aktualnego stanu prawnego i już po dniu 22 września 2004 r. podjąć uchwałę w tej materii na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro w przedmiotowej sprawie tak się nie stało, to Sąd uznał, że decyzja Burmistrza Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2009 r. obie oparte na nieobowiązującym akcie prawa miejscowego zostały wydane z naruszeniem art. 98 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.