I SA/Wa 81/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie Asesor WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Powiatu P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...]czerwca 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] ustalającą odszkodowanie za grunt o pow. [...] ha, położony w obrębie [...], Gmina S., oznaczony w rejestrze ewidencji gruntów jako działka nr [...], wydzielony pod poszerzenie drogi powiatowej decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] i przejęty z mocy prawa na rzecz Powiatu P. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Decyzją z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...] Wójt Gminy S. - po rozpatrzeniu wniosku J. i D. J., J. i R. J., R. i K. G. oraz T. i T. M. - zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w N., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W ramach tego podziału została wydzielona działka nr [...] o pow. [...] ha z przeznaczeniem na poszerzenie drogi powiatowej. Z dniem 21 marca 2002 r. - w którym decyzja o podziale stała się ostateczna - przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Powiatu P. Następnie odbyły się rokowania z byłymi właścicielami w sprawie odszkodowania za przedmiotową działkę gruntu. Z protokołu uzgodnień spisanego w dniu 12 sierpnia 2005 r. wynika, iż rokowania w przedmiotowej sprawie zakończyły się wynikiem negatywnym. Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki wyznaczył - jako organ właściwy do załatwienia sprawy ustalenia i wydania decyzji o wypłaceniu odszkodowania za w/w nieruchomość - Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta P. ustalił na rzecz byłych współwłaścicieli odszkodowanie za grunt o pow. [...] ha, położony w gminie S. w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczony w rejestrze ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], wydzielony pod poszerzenie drogi powiatowej decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] lutego 2002 r. i przejęty z mocy prawa na rzecz Powiatu P. - w kwocie [...] zł. Pismem z dnia 18 listopada 2005 r. Starosta Powiatu w P. odwołał się od w/w decyzji Prezydenta Miasta P. twierdząc, iż operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został wykonany wadliwie. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując stanowisko Prezydenta Miasta P., iż operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Powiat P., nie zgadzając się z powyższym, zaskarżył w/w decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lipca 2006 r. wydanym w sprawie sygn. akt I SA/WA 442/06 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego oraz decyzję Prezydenta Miasta P. Sąd stwierdził, iż rzeczoznawca majątkowy w przedmiotowym operacie ustalił wysokość odszkodowania w oparciu o wartość nieruchomości według stanu na dzień 20 października 2005 r. - a zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) - powinien ustalić wysokość odszkodowania według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale - w tym przypadku w dniu [...] lutego 2002 r. Stosownie do w/w wyroku Prezydent Miasta P. ponownie rozpatrzył przedmiotową sprawę i decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] ustalił odszkodowanie na rzecz T. i T. M., J. i R. J., D. i J. J. oraz K. i R. G. w wysokości [...] zł za przedmiotowy grunt o powierzchni [...] ha, położony w obrębie [...], gmina S., oznaczony w rejestrze ewidencji gruntów jako działka nr [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pismem z dnia 18 lipca 2007 r. Powiat P. odwołał się od tej decyzji stwierdzając, iż wysokość odszkodowania jest zawyżona. W dniu 3 sierpnia 2007 r. wpłynęło również odwołanie T. i T. M., J. i R. J., D. i J. J. oraz K. i R. G. - w którym wnosili o utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta P., jednak odwołanie to zostało wniesione po terminie. Po rozpatrzeniu odwołania Powiatu P., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, iż sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia 25 kwietnia 2007 r. nie budzi zastrzeżeń formalnych i merytorycznych - został wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o podziale i w oparciu o jej wartość w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Ponadto, stosownie do art. 118 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w dniu 13 czerwca 2007 r. w Urzędzie Miasta P. przeprowadzono rozprawę administracyjną, na której strony mogły zapoznać się z operatem szacunkowym sporządzonym w przedmiotowej sprawie, jak również wypowiedzieć się na temat wyników postępowania dowodowego. Zatem rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji należy uznać za prawidłowe, a zobowiązanie Powiatu P. do zapłaty odszkodowania za zajęcie w/w nieruchomości pod poszerzenie drogi powiatowej nie powinno budzić wątpliwości Skargę na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2007 r. złożył Powiat P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego - w art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie nieprawidłowej wartości nieruchomości będącej przedmiotem odszkodowania. Wskazał też, iż w niniejszym przypadku operat szacunkowy bazuje na znikomej liczbie transakcji, a także nie zawiera niezbędnej analizy i uzasadnienia takiego stanu rzeczy. Poza tym niewątpliwy wpływ na wynik wyceny ma także pominięcie przez rzeczoznawcę majątkowego szeregu odszkodowań, które zostały w latach 2006 i 2007 ustalone i wypłacone przez Powiat P. z tytułu pozyskania gruntów na poszerzenia dróg powiatowych. Ponadto, rzeczoznawca majątkowy nie korzystał z protokołów uzgodnień w zakresie ustalenia odszkodowań za nieruchomości przejęte pod drogi gminne z terenu gminy S. Jest to niezmiernie istotne uchybienie, gdyż poziom cen gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne na terenie tej gminy kształtuje się na poziomie [...] – [...] złotych za m2, czyli są zdecydowanie niższe niż wysokość zaproponowana w operacie. Wskazał również, iż rzeczoznawca majątkowy nie zawarł w operacie uzasadnienia dla takiego doboru nieruchomości porównawczych, ani też nie podał przyczyn pominięcia w swoim opracowaniu faktycznych kwot ustalonych odszkodowań. Kolejnym mankamentem wyceny jest brak wskazania podstawy prawnej, która posłużyła rzeczoznawcy do wyceny. Operat zawiera tylko ogólny zapis, że podstawą materialno-prawną wyceny stanowiło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) - nie podaje natomiast konkretnego przepisu zastosowanego w tym przypadku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę wniesioną w niniejszej sprawie należy uwzględnić, bowiem zostały naruszone przepisy prawa materialnego - ze skutkiem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2007 r. ustalającą odszkodowanie za grunt o pow. [...] ha, położony w obrębie [...], Gmina S., oznaczony w rejestrze ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z w/w artykułem działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Za te działki gruntu przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie doszło, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających w niniejszej sprawie odnośnie konieczności wypłaty odszkodowania byłemu właścicielowi nieruchomości za działkę gruntu wydzieloną - w wyniku podziału nieruchomości - pod drogę. Jednakże Sąd uchylił obie decyzje z uwagi na nieprawidłowości w sporządzeniu operatu szacunkowego dotyczącego ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową działkę nr [...]. Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy powinien być sporządzony w oparciu o - obowiązujące wówczas - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. (D.U. Nr 207, poz.2109). Na podstawie § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się w pierwszej kolejności podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele, Przepis ten stosuje się odpowiednio do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki, przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Zatem w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy powinien określić wartość gruntu - według jego stanu na dzień 25 lutego 2002 r. - w cenach aktualnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów pod drogi publiczne - co też zrobił (zapis w punkcie 4 operatu szacunkowego). Rzeczoznawca - do wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości - przyjął podejście porównawcze, metodę porównywania parami (punkt 7 operatu szacunkowego). Jak wynika z decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości - przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę gruntu nr [...] położona jest we wsi N., w obrębie [...], w Gminie S.. Jest gruntem rolnym przeznaczonym na poszerzenie drogi powiatowej i przylegającym do działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową oznaczoną symbolem M/U. Natomiast rzeczoznawca w swoim operacie przyjął do porównania 3 transakcje (minimalna ilość zgodna z wymogami ustalonymi w "Standardach Zawodowych Rzeczoznawców Majątkowych" - przy zastosowaniu metody porównywania parami) - w tym także transakcję dokonaną w mieście P., dotyczącą nieruchomości położonej przy ulicy [...] - na terenie zabudowy mieszkaniowej oznaczonej symbolem B. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie - transakcja sprzedaży tej nieruchomości nie może być brana pod uwagę jako transakcja porównawcza, gdyż nieruchomość ta nie spełnia kryteriów dotyczących działki gruntu nr [...] - jest działką o zupełnie innych parametrach. Wobec tego operat szacunkowy nie został sporządzony w sposób prawidłowy, gdyż tylko dwie nieruchomości spełniały kryteria do porównania ich z przedmiotową nieruchomością. Zgodnie z art. 75 kpa, opinia biegłego jest tylko jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Również z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika możliwość, a nawet wręcz konieczność, dokonania przez organy administracji i Sąd oceny operatu szacunkowego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 459/05, LEX nr 206473, zarówno organy administracyjne jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić, na podstawie art. 80 kpa, wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej, a w razie wątpliwości żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2006r. sygn. akt I OSK 417 /06, LEX nr 281387 uznał, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. Ponieważ organy orzekające w niniejszej sprawie nie dokonały właściwej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, a - zdaniem Sądu - operat ten nie został sporządzony zgodnie z wymogami § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. (D.U. Nr 207, poz.2109), dlatego też Sąd uchylił zarówno decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2007 r., jak i decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2007 r. ustalającą odszkodowanie – uznając, że zostały naruszone przepisy art. 77 §1 i art. 80 kpa. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami), orzekł jak w sentencji wyroku.