I SA/Wa 81/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy [...] kwotę 845 (osiemset czterdzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] z mocy prawa nieruchomości stanowiących drogi, położonych w obrębie [...], oznaczonych w ewidencji gruntów numerami działek: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta Powiatowy w K. pismem z 11 grudnia 2006 r. wniósł o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nabycia przez Gminę [...], z mocy prawa, przedmiotowych działek położonych w Gminie [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2016 r. stwierdził, że Gmina [...] z dniem 27 maja 1990 r. nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie prawo własności przedmiotowych działek. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Gmina [...] wniosła odwołanie. W jego uzasadnieniu podniosła, że uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z [...] marca 1986 r. nr [...] jedynie działki nr [...], [...], i [...] sklasyfikowane zostały jako drogi gminne. W ocenie odwołującej się Gminy pozostałe działki wymienione w zaskarżonej decyzji to drogi wewnętrzne, które nie podlegają komunalizacji. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] listopada 2017 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu zajętego stanowiska wyjaśniła, że zgromadzona dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy wskazuje, że sporne działki w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa na mocy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87) i należały do grupy rejestrowej XI. Potwierdza to wpis w księdze wieczystej. Ponadto w ewidencji gruntów wpisany jako władający działkami nr [...], [...], [...], [...] był Urząd Miasta i Gminy [...], natomiast działkami nr [...], [...], [...] Rejon Dróg Publicznych w G., jednakże z pisma Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. wynika, że wpisy władających nie były oparte na żadnym tytule prawnym a ich wykreślenie miało charakter wyłącznie techniczno-porządkowy. Przedmiotowe działki nie stanowiły i nie stanowią żadnej z dróg powiatowych i mogą być przejęte na mienie gminne. Działki te stanowią drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do kategorii dróg powiatowych, wojewódzkich, czy krajowych. Z uwagi zatem na brak legitymacji prawnej dla Rejonu Dróg Publicznych w G. do sprawowania zarządu nad przedmiotowymi działkami na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, organ odwoławczy przyjął, ze zarząd nad nimi sprawował terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. W związku z powyższym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny i prawny pozwala na przyjęcie, że w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do opisanych w sentencji decyzji nieruchomości przysługiwało Skarbowi Państwa i zaistniały przesłanki ustawowe do nabycia z mocy prawa tych działek na rzecz Gminy [...]. W sprawie zaszły bowiem przesłanki do komunalizacji przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", przy braku przesłanek wyłączających komunalizację, o których mowa w art. 11 i 12 tej ustawy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina [...], wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ustawy, b) art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), - poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów w sprawie oraz 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj: a) art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako "K.p.a." poprzez brak wyjaśnienia i udowodnienia przez organy administracji wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności przesłanek komunalizacji, b) art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez brak należytego, wymaganego prawem uzasadnienia faktycznego i prawnego, w którym organ powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, i dowody, na których się oparł. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Między innymi podniesiono, że w niniejszej sprawie organy nie ustaliły, kto w dniu 27 maja 1990 r. faktycznie w imieniu Skarbu Państwa władał – w świetle art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – działkami objętymi zaskarżoną decyzją. Działki te natomiast, z wyjątkiem dz. Nr [...], [...] i [...], były drogami wewnętrznymi dojazdowymi do gruntów rolnych i użytków zielonych służącymi do obsługi tych nieruchomości, niezaliczonymi do dróg publicznych. Organy dokonały zatem komunalizacji nieruchomości, nie z racji tego, że uznały znajdujące się na tych nieruchomościach drogi za drogi publiczne, ale z racji tego, że uznały, iż nieruchomości te były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2016 r. stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...], z mocy prawa, wymienionych w tej decyzji nieruchomości stanowiących drogi. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu złożonego odwołania utrzymała w mocy tę decyzję organu pierwszej instancji. Przedmiotem zaskarżonych decyzji jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa dokonana w trybie art. 5 ust. 1 ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Decyzja w przedmiocie komunalizacji mienia ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że decyzja ta stwierdza jedynie fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Obowiązkiem organów administracji orzekających w tym przedmiocie jest zatem ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis art. 5 ust. 1 ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości. Organy obowiązane są zatem ustalić, czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r., oznaczone mienie stanowiło własność Skarbu Państwa i czy należało ono do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego, dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy. Zgodnie z jego treścią, w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1 (czyli objętych dyspozycją w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy), nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Przepisy art. 18 i art. 20 ustawy stosuje się odpowiednio. Wszczęcie postępowania z urzędu nie zwalnia jednak organu wojewódzkiego od obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy w stosunku do oznaczonego mienia zaistniały przesłanki komunalizacji wskazane w art. 5 ust. 1 ustawy. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowego orzeczenia w każdym przypadku powinno bowiem poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek podejmowania wszelkie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Artykuł 77 § 1 K.p.a. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z treścią art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone, dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w danej normie prawnej wystąpił, czy też nie. Umożliwia to bowiem zarówno kontrolę legalności decyzji przez organ drugiej instancji, a także przez Sąd oraz pozwala na ochronę interesu prawnego strony skarżącej. Przypomnieć przy tym należy, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący. Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Jak już wskazano powyżej, decydujące znaczenie dla komunalizacji mienia w trybie powołanego przepisu ma stan prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to jest w dniu 27 maja 1990 r. W omawianym zakresie szczególnego znaczenia nabiera ustalenie, czy mienie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 omawianej ustawy, należało w tym czasie, w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu prawa, do podmiotu w normie tej wymienionego oraz czy nie zachodzą ustawowe wyłączenia, o których między innymi mowa w art. 11 ustawy. W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, że będące przedmiotem komunalizacji działki stanowią własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, co potwierdza treść znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej. Jednakże samo to stwierdzenie jest niewystarczające do skomunalizowania przedmiotowych działek na rzecz skarżącej Gminy. W niniejszej sprawie nie zostało bowiem wykazane, że przedmiotowe mienie należało, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy, do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego bądź do zakładu albo innej jednostki organizacyjnej podporządkowanej ww. organom. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organy dokonały komunalizacji gruntów w niej wymienionych nie z racji tego, że uznały znajdujące się na tych gruntach drogi za drogi publiczne, lecz z racji tego, że uznały, iż nieruchomości te były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Powyższe stanowisko organy sformułowały natomiast jedynie na podstawie art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie były oddane w zarząd lub użytkowanie wieczyste oraz na podstawie art. 3 tej ustawy, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Organ nie powołał się przy tym na żadne dowody świadczące o posiadaniu przedmiotowych działek przez skarżącą Gminę. Nie wyjaśnił również, mimo podnoszonych w tym zakresie zarzutów, czy w stosunku do tych nieruchomości nie zachodzą określone w omawianej ustawie przesłanki wyłączające możliwość ich komunalizacji (art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy). Z akt sprawy wynika natomiast, że grunty objęte przedmiotowym postępowaniem nie były zaliczone do kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W toku postępowania skarżąca Gmina konsekwentnie podnosiła, że przedmiotowe grunty, z wyjątkiem działek nr [...], [...] i [...], stanowiły drogi wewnętrzne dojazdowe do gruntów rolnych i użytków zielonych, służące do obsługi tych nieruchomości, niezaliczone do dróg publicznych, o jakich mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, i że tego rodzaju drogi były zarządzane i utrzymywane przez zarządców terenów, a nie przez terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego. Ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy ewidencyjnej wynika, że objęte zaskarżoną decyzją grunty pod drogami znajdują się na terenach leśnych i rolnych. Orzekając zatem w przedmiocie komunalizacji tych gruntów, nie można było pominąć wyjaśnienia kwestii, kto nimi zarządzał w dacie 27 maja 1990 r. Obowiązkiem organów było wyjaśnienie, czy we wspomnianej dacie sporne nieruchomości nie były objęte uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz.U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), a także do kogo należały w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy grunty pod drogami położonymi na obszarach rolnych. Podkreślić bowiem należy, że w świetle art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zasady gospodarowania gruntami określone w ustawie nie obejmują gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1347/08 zapadły w podobnym stanie faktycznym oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 259/17). Ponadto na mocy art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z komunalizacji wyłączone zostały także składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego) należące do Państwowego Funduszu Ziemi. Tych zaś podnoszonych przez stronę skarżącą wątpliwości organy w trakcie prowadzonego postępowania nie wyjaśniły dostatecznie. Nieprzeprowadzenie zaś postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości objętych decyzją komunalizacyjną powoduje, że rozstrzygnięcia organów obu instancji należy ocenić jako podjęte z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 1 ustawy, polega zaś na wydaniu decyzji potwierdzającej komunalizację przedmiotowego mienia bez ustalenia istnienia ustawowych przesłanek komunalizacji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę istnienia w rozpatrywanej sprawie ustawowych przesłanek do komunalizacji przedmiotowych działek na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy. Równocześnie organ wyjaśni, czy w stosunku do spornych działek nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość ich komunalizacji o których mowa powyżej. Swoje stanowisko, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., organ przedstawi w uzasadnieniu wydanej decyzji, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowe. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804).