I SA/Wa 81/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie: sędzia WSA Dorota Apostolidis, sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 września 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora del. do Prokuratury Regionalnej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2020 r. - po przeprowadzeniu postępowania na skutek sprzeciwu prokuratora - na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a contrario odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [..] czerwca 2008 r. nr [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nieruchomość położona w [....] przy ul. [...], ozn. hip. Nr [...], została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej jako dekret lub dekret z dnia 26 października 1945 r. i z dniem jego wejścia w życie przeszła na własność Gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa. Zgodnie z art.7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące uprawnieni byli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej) za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów określonym w planie zabudowania. Powyższy grunt został objęty w posiadanie przez gminę w dniu [...] kwietnia 1949 r. Przeddekretową właścicielką tej nieruchomości była M. R., która aktem notarialnym sporządzonym [...] lipca 1946 r. sprzedała nieruchomość M. K.. W dniu [...] czerwca 1950 r. M. K. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości. Do wniosku dołączyła zaświadczenie z księgi wieczystej oraz datowane na [...] listopada 1946 r. pozwolenie na wykonanie robót budowlanych na tej nieruchomości, a mianowicie - odbudowę domu mieszkalnego z uwzględnieniem warunków podanych w projekcie. Orzeczeniem administracyjnym z 1950 r. (brak daty dziennej) odmówiono M. K. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Następnie w dniu [...] września 1954 r. została zawarta umowa sprzedaży pomiędzy M. S. z domu K. a M. T.. Jej przedmiotem była sprzedaż dwupiętrowego, murowanego budynku położonego przy ul. [...], odbudowanego po wojnie oraz przelew praw i roszczeń o przyznanie własności czasowej do gruntu, a w przypadku odmowy i przejścia budynku na własność Państwa, prawa do przewidzianego w dekrecie odszkodowania (§ 2 umowy). Pismem [...] lipca 1965 r. (data prezentaty) M. T. wystąpiła - na podstawie § 1 i 3 Uchwały Rady Ministrów Nr 11 z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze [...] w wieczyste użytkowanie - o oddanie w wieczyste użytkowanie gruntu przy ul. [...], na którym znajduje się budynek mieszkalny. W odpowiedzi na ten wniosek Dzielnicowy Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej [...] pismem z [...] grudnia 1965 r. poinformował ją, że sprawa nie kwalifikuje się do załatwienia w trybie Uchwały Nr [...] z uwagi na to, że nabyła ona nieruchomość po dniu [...] listopada 1945 r. tj. po dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. M. T. zmarła [...] maja 1997 r., zaś spadek po niej nabyli synowie Z. T. i L. T.po 1/2 części każdy z nich. Po rozpoznaniu wniosku złożonego w dniu [...] lipca 1965 r. przez M. T., Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2008 r.: 1. ustanowił na rzecz L. T. w [...] części i Z. T. w [...] części na lat 99 prawo użytkowania wieczystego w udziale wynoszącym [...] części gruntu położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m², uregulowanego w księdze wieczystej nr [...]; 2. ustanowił na rzecz L.T. w 1/2 części i Z. T. w 1/2 części na lat 99 prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...] oznaczonego w rejestrze gruntu jako działka [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m², uregulowanego w księdze wieczystej nr [...]; 3. zwrócił własność budynku mieszkalnego posadowionego na gruncie opisanym w pkt 1 decyzji w udziale wynoszącym [...] na rzecz L. T. w [...] części i Z. T. w [...] części; 4. zwrócił własność budynku gospodarczego posadowionego na gruncie opisanym w pkt 2 decyzji na rzecz L. T. w 1/2 części i Z. T. w 1/2 części; 5. odmówił L. T. i Z. T. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu wymienionego w pkt 1, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położonego w [...] przy ul. [...] oraz przeniesienia własności budynku posadowionego na tym gruncie, w udziale wynoszącym [...], oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom lokali nr: [...], [...], [...] i [...] znajdujących się w omawianym budynku. W uzasadnieniu organ podniósł, że w dniu [...] lipca 1965 r. M. T. złożyła wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] i wniosek ten do dnia dzisiejszego nie został rozpoznany decyzją administracyjną. Zatem - zgodnie z treścią art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 poz. 2147 ze zm.), dalej jako u.g.n., który stanowi, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów - rozpoznał on sprawę merytorycznie uznając, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 214 tej ustawy. Następnie aktem notarialnym zawartym [...] września 2008 r. ustanowiono prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości. W dniu [..] lipca 2017 r. (data prezentaty) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął sprzeciw Prokuratora del. do Prokuratury Regionalnej w [...], w którym - na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 184 § 1 i 2 k.p.a. - zaskarżył on ostateczną decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu sprzeciwu Prokurator postawił decyzji zarzuty rażącego naruszenia: - art. 214 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez rozpoznanie wniosku M. T. z [...] lipca 1965 r. złożonego w oparciu o § 1 i 3 uchwały Rady Ministrów Nr 11 z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze [...] w użytkowanie wieczyste (Monitor Polski Nr 6, poz. 18), pochodzącego od osoby nieuprawnionej, która nie była następcą prawnym poprzedniej właścicielki ww. nieruchomości – M. S. z d. K., bowiem na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] września 1954 r. M. T. nie nabyła praw i roszczeń o przyznanie własności czasowej do ww. nieruchomości z dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], ani odszkodowania z tytułu odmowy uwzględnienia wniosku, gdyż M. S. z d. K. nie składała wniosku w trybie art. 7 ww. dekretu, a termin na jego złożenie upłynął w dniu 11 października 1949 r.; - art. 214 ust. 1,2, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 214 ww. ustawy dające podstawę do zwrotu działki, na której znajduje się budynek gospodarczy, pomimo że art. 214 nie przewiduje zwrotu działek zabudowanych budynkami gospodarczymi; - art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w wyniku czego uznano, że budynek położony przy ul. [...] spełniał przesłanki określone w art. 214 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, tj. był domem, w którym liczba izb nie przekraczała 20 izb w dacie wejścia w życie ww. dekretu z dnia 26 października 1945 r., podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w aktach postępowania administracyjnego nie pozwala na uznanie, iż doszło do spełniania tych przesłanek, gdyż brak jest jakichkolwiek ustaleń na tę datę, zaś z kart zasobów budynku i karty ewidencyjnej z lat późniejszych wynika, że lokali w budynku było więcej niż 20. Po rozpoznaniu tego sprzeciwu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2020 r. - na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a contrario - odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2008 r. Uzasadniając swoją decyzję podniosło, że z treści art. 7 ust. 5 dekretu z 26 października 1945 r. - w razie niezgłoszenia wniosku, przewidzianego w ust. (1) lub nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy, gmina obowiązana jest uiścić odszkodowanie w myśl art. 9 - jednoznacznie wynika, że odszkodowanie przysługiwało wszystkim byłym właścicielom nieruchomości, którzy nie uzyskali prawa własności czasowej - zarówno tym, którym prawa tego odmówiono, jak i tym, którzy nie złożyli stosownego wniosku w trybie dekretu. Prawo to przysługiwało więc także M. K.. Zatem M. T. która nabyła od M. K. również prawo do odszkodowania (§ 2 umowy sprzedaży), mogła domagać się ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i zwrotu budynku nieruchomości położonej przy ul. [...]. Następnie Kolegium stwierdziło, że nieruchomość hipoteczna Nr [...] miała w dacie wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. 891 m² powierzchni. Natomiast badaną decyzją przekazano w użytkowanie wieczyste dwie działki ewidencyjne pochodzące z dawnej nieruchomości hipotecznej Nr [...] - nr [...] o powierzchni [...] m² i nr [...] o powierzchni [...] m². Tak więc w użytkowanie wieczyste oddano wprawdzie dwie działki ewidencyjne, ale grunt tych działek obejmował dokładnie taką samą powierzchnię, jaką stanowiła dawna nieruchomość hipoteczna, której dotyczył wniosek. Przepis art. 214 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mówi o zwrocie jednej nieruchomości, nie precyzując, co należy rozumieć pod tym pojęciem. Jednakże biorąc pod uwagę materię regulowaną przez ww. art. 214 - kwestia zwrotu dawnej nieruchomości tzw. dekretowej, za którą nie wypłacono odszkodowania - pojęcie nieruchomości w rozumieniu tej ustawy można zdefiniować jako "dawna nieruchomość". Tak więc oddanie w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 214 ust. 1 u.g.n. dwu działek ewidencyjnych, których powierzchnia odpowiada dokładnie powierzchni dawnej nieruchomości hipotecznej, a które powstały wskutek jej podziału, który miał miejsce po wojnie (najprawdopodobniej w latach 70), nie może zostać uznane za niezgodne z tym przepisem. Przy czym na jednej z działek znajdował się budynek mieszkalny, na drugiej zaś był budynek gospodarczy. Oznacza to, że na nieruchomości (w rozumieniu art. 214 ust. 1) znajdował się budynek mieszkalny i budynek gospodarczy. Kolegium wskazało też, iż z akt sprawy oraz poczynionych ustaleń nie można w sposób niewątpliwy stwierdzić, ile izb liczył budynek w dacie wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. W związku z tym uznało, że skoro nie można jednoznacznie stwierdzić, iż budynek znajdujący się na terenie nieruchomości w dniu [...] listopada 1945 roku liczył więcej niż 20 izb - to nie można też uznać, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo. Reasumując, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2008 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Kolegium Prokurator del. do Prokuratury Regionalnej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2008 r. nr [...] rozstrzygającej sprawę co do istoty na wniosek z [...] lipca 1965 r. złożony w oparciu o § 1 i 3 uchwały Rady Ministrów Nr 11 z 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze [...] w użytkowanie wieczyste (Monitor Polski Nr 6, poz. 18), przez osobę nieuprawnioną, tj. M. T., która nie była poprzednim właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020, Nr 1990, tj. ze zm.) zwanej dalej u.g.n., gdyż w momencie zawarcia aktu notarialnego z dnia [...] września 1954 r. nie istniało żadne prawo, które M. S. z d. K. mogłaby przenieść na nabywcę, bowiem nie złożyła wniosku w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], a z chwilą bezskutecznego upływu terminu do złożenia wniosku przez dotychczasowego właściciela budynek stał się własnością gminy [...] zgodnie z regulacją przewidzianą w art. 8 tego dekretu; - art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez całkowicie dowolną ocenę materiału dowodowego przejawiającą się w bezzasadnym przyjęciu, że skoro na podstawie zabranego w sprawie materiału dowodowego, nie można stwierdzić, ile izb liczył budynek położony przy ul. [...] w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. - to należy przyjąć, iż nie liczył więcej niż 20 i tym samym zostały spełnione przesłanki określone w art. 214 u.g.n. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawił argumenty na poparcie swojego stanowiska. W oparciu o tak sformułowane zarzuty - na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a. - wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a także o zastosowanie innych przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa również w stosunku do decyzji poprzedzających zaskarżaną decyzję, zgodnie z przepisem art. 135 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie - w całości podtrzymując swoje twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że sprzeciw Prokuratora jest zasadny. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez ten przepis. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - ustawodawca wskazał także "rażące naruszenie prawa" (pkt 2 ww. § 1). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, iż doszło do takiego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybienie jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego. Reasumując z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, iż niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby gdyby od początku nie została wydana. W postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy, na gruncie wyłącznie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w kpa, a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2020 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2008 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego - gdyż zaskarżonej decyzji nie można zarzucić rażącego naruszenia art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 poz. 2147 ze zm.), dalej jako u.g.n. Kolegium uznało, że na skutek umowy zawartej w dniu [...] września 1954 r. M. T. skutecznie nabyła od M. S. z domu K. własność budynku położonego przy ul. [...] oraz prawa i roszczenia o przyznanie własności czasowej do gruntu, a w przypadku odmowy i przejścia budynku na własność Państwa, prawa do przewidzianego w dekrecie odszkodowania - zatem mogła domagać się ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i zwrotu własności budynku w trybie art. 214 u.g.n. Stwierdziło też, iż zostały spełnione pozostałe przesłanki z art. 214 u.g.n., gdyż: - w rzeczywistości oddano w użytkowanie wieczyste jedną nieruchomość w jej dawnych granicach (składającą się obecnie z dwóch działek), na której znajduje się budynek mieszkalny i budynek gospodarczy, - nie można jednoznacznie stwierdzić, że budynek znajdujący się na terenie nieruchomości w dniu 21 listopada 1945 roku liczył więcej niż 20 izb. Natomiast Prokurator podnosił, iż Kolegium błędnie nie uwzględniło faktu, że wniosek z [...] lipca 1965 r. został złożony przez osobę nieuprawnioną, tj. M. T., która nie była poprzednim właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 214 u.g.n. - gdyż w momencie zawarcia aktu notarialnego z dnia [...] września 1954 r. nie istniało żadne prawo, które M. S. z d. K. mogłaby przenieść na nabywcę. Nie złożyła ona bowiem wniosku w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. - a z chwilą bezskutecznego upływu terminu do złożenia tego wniosku przez dotychczasowego właściciela, budynek stał się własnością gminy [...] zgodnie z regulacją przewidzianą w art. 8 tego dekretu. Zarzucił również całkowicie dowolną ocenę materiału dowodowego przejawiającą się w bezzasadnym przyjęciu, że skoro na podstawie zabranego w sprawie materiału dowodowego nie można jednoznacznie stwierdzić, ile izb liczył budynek położony przy ul. [...] w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. - to należy przyjąć, iż nie liczył więcej niż 20 izb. Zatem istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy zachodzą przesłanki do wyeliminowania orzeczenia Kolegium, które uznało - prowadząc postępowanie nadzorcze w stosunku do decyzji Prezydenta [...] ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego oraz zwrot własności budynku - że podstawą wydania tego orzeczenia może być przepis art. 214 u.g.n. Sąd orzekający w sprawie stanął na stanowisku, że kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Prezydenta [...] można zarzucić rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podstawę materialnoprawną ww. decyzji stanowił art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 poz. 2147 ze zm.), dalej jako u.g.n. Z ust. 1 i 2 tego przepisu wynika, że: "Poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. zgłosili oni lub ich następcy prawni wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona nieruchomość stanowiąca ich dawną własność. Zwrot nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed dniem [...] listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych." Zatem z roszczeniem z art. 214 u.g.n. może wystąpić poprzedni właściciel nieruchomości, którego prawo do odszkodowania w świetle ww. dekretu wygasło, lub jego następcy prawni. Jak podkreślano w orzecznictwie, uprawnienie przewidziane w art. 214 u.g.n. przysługiwało, gdy były właściciel lub jego następcy prawni nie uzyskali i nie mogą już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 7 dekretu. Celem jego wprowadzenia było złagodzenie skutków działania dekretu. Natomiast odmienny charakter uprawnień byłych właścicieli gruntów warszawskich powodował, że sprawy o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu lub o odszkodowanie w trybie ww. dekretu były odrębnymi sprawami administracyjnymi od spraw o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub o odszkodowanie na podstawie art. 214 (lub art. 215 u.g.n.) i podlegały rozpatrzeniu w odrębnych postępowaniach administracyjnych (por. wyrok NSA z 4 września 2014 r. sygn. akt I OSK 370/13, LEX nr 1664462). W niniejszej sprawie postępowanie toczyło się na wniosek M. T. z [...] lipca 1965 r. (data prezentaty). Problem jednak jest w tym, że - wbrew stanowisku Kolegium - w tej sprawie nie była ona "poprzednim właścicielem nieruchomości" w rozumieniu art. 214 u.g.n. Jak wynika z ustaleń organów i akt sprawy M. T. - autorka wniosku złożonego [...] lipca 1965 r. od której swoje uprawnienia wywodzą jej następcy prawni Z. T. i L. T. - swojego interesu prawnego w tej sprawie upatrywała w akcie notarialnym z [...] września 1954 r. Z tego aktu notarialnego wynika, że przedmiotem umowy zawartej pomiędzy M. S. z domu K. a M. T., była sprzedaż dwupiętrowego, murowanego budynku położonego w [...] przy ul. [...], odbudowanego po wojnie oraz przelew praw i roszczeń o przyznanie własności czasowej do gruntu, a w przypadku odmowy i przejścia budynku na własność Państwa, prawa do przewidzianego w dekrecie odszkodowania. Już z samej daty zawarcia tego aktu notarialnego i jego treści można wyprowadzić wniosek, iż M. T. nie była właścicielką przedmiotowej nieruchomości przed dniem wejścia w życie dekretu [...], a to jest data istotna (21 listopada 1945 r.) dla ustalenia statusu "poprzedniego właściciela nieruchomości", w rozumieniu art. 214 u.g.n. Nie była też następcą prawnym poprzedniego właściciela. Powyższy akt notarialny - wobec niezłożenia przez poprzednią właścicielkę, pomimo jej zapewnień, wniosku dekretowego w terminie wskazanym w art. 7 ust. 1 dekretu - w istocie dotyczył cudzej własności. Skoro bowiem nie zostało wykazane, że M. S. z domu K. - od której M. T. "nabyła" umową zawartą w dniu [...] września 1954 r. budynek oraz określone prawa i roszczenia - zgłosiła wniosek o przyznanie na tym gruncie w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę prawa własności czasowej stosownie do art. 7 ust. 1 dekretu - to nie istniało żadne prawo majątkowe (własność lub roszczenia), które mogła ona skutecznie przenieść na nabywcę stosownie do fundamentalnej zasady, że nikt nie może przenieść na drugiego więcej praw aniżeli ma sam (Nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet). Z chwilą bowiem bezskutecznego upływu terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej przez dotychczasowego właściciela, budynek znajdujący się na nieruchomości stał się własnością gminy [...] - stosownie do regulacji przewidzianej w art. 8 dekretu. Zatem w chwili zawarcia umowy z [...] września 1954 r. nieruchomość (wraz z budynkiem) stanowiła własność gminy. To ustalenie z kolei eliminowało M. T. i jej następców prawnych z kręgu potencjalnych wnioskodawców uprawnionych do złożenia wniosku w trybie art. 214 u.g.n. Analogiczne stanowisko w podobnej sprawie zajął NSA w wyroku z 7 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1772/18. Należy też wyjaśnić, że gdyby rzeczywiście M. S. z domu K. - tak jak deklarowała w akcie notarialnym z [...] września 1954 r. - złożyła wniosek dekretowy w terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu - to okoliczność ta skutkowałaby pozostawieniem prawa własności budynku przy poprzednim właścicielu oraz dawałaby jej roszczenie o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu (w późniejszym okresie prawa użytkowania wieczystego). Zatem - o ile wniosek dekretowy nie zostałby negatywnie rozpatrzony do dnia [...] września 1954 r. - to akt notarialny legitymowałby M. T. i jej następców prawnych zarówno do żądania rozpoznania wniosku dekretowego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, jak i w sytuacji jego negatywnego rozpatrzenia, do zainicjowania postępowania z art. 214 u.g.n. - ale tylko w takiej sytuacji. Przy czym należy zauważyć, że oprócz wspomnianego zapewnienia byłej właścicielki w akcie notarialnym o złożeniu wniosku dekretowego i jego nierozpoznaniu, brak jest jakichkolwiek innych dowodów na tę okoliczność. Wręcz przeciwnie - fakt niezłożenia wniosku dekretowego przez M. S. z domu K. może wynikać także m.in. z tego, że w dniu [...] czerwca 1950 r. złożyła ona wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Również WSA w Warszawie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 14 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 264/11stwierdził, że: "z akt sprawy wynika, że M. K. - właścicielka hipotecznej nieruchomości nie złożyła, stosownie do art. 7 ust 1 i 2 dekretu, w terminie dekretowym wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości." W związku z powyższym postępowanie prowadzone przez Prezydenta [...] na wniosek osoby nie będącej poprzednim właścicielem i orzekanie co do istoty o pozostałych przesłankach z art. 214 u.g.n. - może stanowić rażące naruszenie prawa, gdyż takie działanie nie może być akceptowane przez organy praworządnego państwa. Jak wynika bowiem z utrwalonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego - wszczęcie i prowadzenie postępowania na żądanie podmiotu, który nie jest do tego uprawniony w świetle podstawy materialnoprawnej stanowi o naruszeniu prawa w stopniu rażącym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1010/16, LEX nr 423859). W związku ze stwierdzonym uchybieniem, mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2020 r. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawione stanowisko Sądu, a następnie ponownie oceni decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2008 r. i wyda stosowne rozstrzygniecie. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Dodatkowo należy wyjaśnić, że wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodnicząca Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządzeniem z 23 lipca 2021 r. skierowała niniejszą sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym - o czym zawiadomiono strony lub ich pełnomocników umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Przy czym - poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok - sądowa kontrola niczym nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie. ----------------------- 12