I SA/Wa 811/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2009 r. sprawy ze skargi S. na uchwałę Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu nieruchomości oddala skargę. W dniu [...] lipca 2001 r. Rada Miejska w Z. podjęła uchwałę nr [...] na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umów najmu na lokale użytkowe położone na nieruchomości zabudowanej stanowiącej własność Gminy Z, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], dla której w Sądzie Rejonowym w G. prowadzona jest księga wieczysta nr [...] na cele prowadzenia niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej oraz na prowadzenie gabinetu stomatologicznego (§ 1), na okres 10 lat (§ 2); do ustalenia szczegółowych warunków umowy upoważniony został Zarząd Gminy Z. (§ 3). W dniu 10 marca 2009 r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Rady Miejskiej w Z. o usunięcie naruszenia prawa wywołanego zaskarżoną uchwałą z dnia [...] lipca 2001 r., a uchwałą z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Rada Miejska nie uwzględniła wniesionego wezwania. Na uchwałę z dnia [...] lipca 2001 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie [...]; zarzucając naruszenie (1) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym przez nie określenie zasad wynajmowania mienia komunalnego na okres powyżej 3 lat i przekazanie uprawnienia do uregulowania tego zagadnienia organowi wykonawczemu, a przez to złamanie ustawowej zasady dominującej roli organu stanowiącego gminy w gospodarowaniu mieniem gminy przekraczającym zakres zwykłego zarządu, (2) art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym polegające na uregulowaniu w akcie prawa miejscowego treści stosunków prawnych w zakresie czasu związania umową najmu, w sytuacji gdy podmiotem wyłącznie uprawnionym do dokonywania czynności w wymienionym zakresie jest wójt, jako organ gospodarujący mieniem gminy i reprezentujący gminę w stosunkach cywilnoprawnych – wniosło o stwierdzenie niezgodności z prawem całej uchwały Rady Miejskiej w Z. z [...] lipca 2001 r. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny zarówno członków Stowarzyszenia jak i pozostałych mieszkańców gminy Z., jako członków wspólnoty gminnej, ponieważ nie pozwala na zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, negatywnie wpływa na ich status prawny jako mieszkańców gminy. Uchwała i powstałe w oparciu o nią umowy cywilnoprawne pozbawiają wspólnotę należnego dochodu z majątku gminy, przez co uniemożliwiają lub poważnie utrudniają realizację potrzeb wspólnoty, gdyż gmina nie otrzymuje należnego wynagrodzenia za korzystanie z mienia. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Z. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że warunkiem złożenia skargi na uchwałę rady gminy podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz uprzednie wezwanie przez ten podmiot rady gminy do usunięcia naruszenia prawa. Z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że skarga na podstawie tego przepisu nie jest skargą powszechną (actio popularis), służącą każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną; wnosząc taką skargę należy wykazać naruszenie interesu prawnego rozumianego jako zindywidualizowany interes faktyczny chroniony konkretna norma prawną. Skarżące Stowarzyszenie nie wskazało przepisu prawa gwarantującego mu konkretne uprawnienia, naruszone zaskarżoną uchwałą, a zatem nie wykazało, że doszło do naruszenia jego zindywidualizowanego interesu prawnego lub uprawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że w skardze wniesionej na tej podstawie skarżący musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą lub zarządzeniem, a uchwała lub zarządzenie musi dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, a zatem spełniony został wymóg odnośnie charakteru sprawy objętej przedmiotem skargi. Ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej". Dlatego też interpretacja tego pojęcia, również w aspekcie dopuszczalności wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy, może na tle konkretnych stanów faktycznych - budzić wątpliwości i różnice poglądów. Nie budzi wątpliwości, że nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej akt, czynność czy działanie organu mające charakter cywilnoprawny i należące do kognicji sądów powszechnych. W orzecznictwie reprezentowany jest pogląd opowiadający się za szerokim rozumieniem pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej, czego konsekwencją jest interpretowanie wszelkich występujących w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej na podstawie art. 101 ustawy, na korzyść ochrony praw obywateli i przynależnego im konstytucyjnego prawa do sądu. Skarga przewidziana w powyższym przepisie jest bowiem jedną z prawnych gwarancji realizacji zasady demokratycznego państwa prawa oraz zasady praworządności (por. uzasadnienie wyroku składu 7-miu sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r., ONSA 1999, z.4, poz. 109, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997 r., OSNAPiUS 1998, nr 6, poz. 171, uchwała NSA z dnia 6 listopada 2000 r., ONSA 2001/2/52). W niniejszej sprawie uznać należy, iż będąca przedmiotem niniejszego postępowania uchwała Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] lipca 2001 r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umów najmu ma lokale użytkowe położone na nieruchomości zabudowanej stanowiącej własność Gminy Z, jest aktem z zakresu administracji publicznej, ponieważ dotyczy mienia mającego służyć zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2003 r. sygn. akt IV SA 840/03 – niepublikowany oraz z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005/1/2). Uprawnienie do zaskarżenia uchwały przysługuje zatem jedynie osobie, której osobisty interes prawny został naruszony, czyli przysługujące jej osobiście prawo. Oznacza to, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" a nie wyłącznie "faktyczną" sytuacją, a zaskarżoną przez niego uchwałą, i to związek polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienia: albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w Z. Podnoszonej w skardze okoliczności dotyczącej naruszenia interesu prawnego zarówno członków Stowarzyszenia [...] jak i pozostałych mieszkańców gminy Z. jako członków danej wspólnoty gminnej, przez to, że nie pozwala na zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, ma negatywny wpływ na ich status prawny jako mieszkańców gminy, pozbawia wspólnotę należnego dochodu z majątku gminy, przez co uniemożliwia lub poważnie utrudnia realizację potrzeb wspólnoty, gdyż gmina nie otrzymuje należnego wynagrodzenia za korzystanie z mienia, oraz uchwałą ta naruszone zostały interesy prawne skarżącego jako członka danej wspólnoty gminnej - nie można rozpatrywać w kategoriach interesu prawnego skarżącego. Interes prawny skarżącego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r. II SA 2637/02, Lex nr 80699). Zagadnienie interesu prawnego do zaskarżania uchwał samorządu gminnego było także przedmiotem rozważań czynionych w piśmiennictwie, gdzie wyrażano pogląd, że pojęcie interesu prawnego do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym jest niewątpliwie szersze od pojęcia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, jednakże interes prawny osoby wnoszącej skargę w trybie powyższego art. 101 ust.1 nie istnieje, jeżeli nie da się ustalić bezpośredniego wpływu rozstrzygnięcia na prawa i obowiązki skarżącego oparte na konkretnej normie prawnej (A. Kisielewicz, Samorząd Terytorialny 2003/10/56 t. 5). Skoro zaskarżona uchwała nie wywołała negatywnych następstw w sferze prawnej skarżącego, takich jak zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenia interesu prawnego, a zarazem nie ma normy prawnej będącej źródłem jego interesu prawnego, to tym samym Sąd uznał, że skarżące Stowarzyszenie nie ma legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust.1 powołanej powyżej ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.