I SA/Wa 811/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2017 r. sprawy ze skargi J. N.-S. i E. S.-R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z [...] listopada 2016 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu [...] z [...] kwietnia 1976 r. nr [...] o sprzedaży na rzecz dotychczasowych najemców lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu, na którym budynek ów jest posadowiony. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] kwietnia 1987 r. Kierownik Wydziału Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu [...], działając na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 8 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków (Dz.U. Nr 13, poz. 120 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez Państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz.U. z 1975 r. Nr 2, poz. 9 ze zm.), orzekł o sprzedaży Z. i L. małż. B. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego do gruntu, na którym budynek ten był posadowiony, a stanowiącego aktualnie działkę nr [...] z obrębu [...] uregulowaną w KW nr [...] Powyższa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i przed jego wejściem w życie stanowiła własność S. i M. małż. S.. Byli właściciele nie złożyli przewidzianego dekretem wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej. W związku z czym budynek posadowiony na gruncie przeszedł na własność Gminy z upływem terminu wskazanego w art. 7 ust. 1 dekretu, a w dniu [...] kwietnia 1950 r. na rzecz Skarbu Państwa. Obecnie grunt nieruchomości, z mocy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju Miasta [...] (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) pozostaje własnością [...]. M. S. o zwrot tej nieruchomości wystąpiła podaniem z [...] października 1957 r. Wniosek ów ponowiony został [...] sierpnia 1985 r. i [...] stycznia 1990 r. Został on rozpoznany decyzją Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2014 r., którą na podstawie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), orzeczono o ustanowieniu na rzecz E. R. i J. S. (następców prawnych dawnych właścicieli) prawa użytkowania wieczystego gruntu tej nieruchomości w odp. udziałach o łącznym wymiarze [...] części, oraz orzeczono o zwrocie na ich rzecz własności posadowionego na gruncie budynku w analogicznych udziałach. Jednocześnie decyzją tą umorzono postępowanie o zwrot nieruchomości w odniesieniu do udziału [...] części gruntu stanowiącego działkę nr [...], oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom wykupionych lokali nr [...],[...],[...],[...] i [...]. W dniu [...] czerwca 2016 r. J. S. i E. R. wystąpiły o stwierdzenie, że decyzja o sprzedaży lokalu z [...] kwietnia 1976 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, którego to naruszenia upatrywały w jej podjęciu w sytuacji, gdy nie został rozpoznany wniosek o zwrot tej nieruchomości. W następstwie przeprowadzonego zainicjowanego tym wnioskiem postępowania nadzorczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2016 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] marca 2017 r., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu [...] z [...] kwietnia 1976 r., nie dopatrując się by obarczona ona była wadą rażącego naruszenia prawa, ani żadną inną wadą z art. 156 § 1 k.p.a. Organ zwracał uwagę, że w myśl przepisów obowiązującej w owym czasie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) oraz przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz.U. Nr 14, poz. 84) sprzedaż lokalu mieszkalnego wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu dopuszczalna była w budynkach stanowiących własność Skarbu Państwa (art. 4 ust. 1 prawa lokalowego i art. 10 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach). Takim zaś był budynek przy ul. [...], gdyż dawni właściciel ani ich spadkobiercy nie złożyli wniosku dekretowego. Oznacza to, że Kierownik Wydziału Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej uprawniony był do sprzedaży znajdującego się w nim lokalu. Kolegium podkreślał przy tym, że uprawnie do zwrotu nieruchomości przynależne jej dawnym właścicielom wynikało z przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) , a nie przepisów dekretu. W konsekwencji zatem dopiero w dacie ustanowienia w trybie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] stali się oni użytkownikiem wieczystym gruntu i właścicielem posadowionego na nim budynku w odpowiednich udziałach. Odnoszą się z kolei do podnoszonego na etapie ponownego rozpoznania sprawy argumentu, iż przed sprzedażą lokalu mieszkalnego organ nie sporządził stosownego wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w użytkowanie wieczyste – czego wymagały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz.U. Nr 47, poz. 239 ze zm.) – Kolegium zauważało, że przepisy owego rozporządzenie nie znajdują w sprawie zastosowania, gdyż rozporządzenie to wydane zostało jako akt wykonawczy do ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Na powyższą decyzję J. S. oraz E. R. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: 1.art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ II instancji niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w konsekwencji nie zebrania oraz nie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co doprowadziło do zaniechania uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy; 2.art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. odmowę stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, gdy jest ona obarczona wadami; 3.art. 138 § 1 pkt 1 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. wadliwe utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanej w I instancji, w sytuacji gdy ta zapadła z rażącym naruszeniem wszystkich powołanych wyżej przepisów, a więc powinno dojść do uchylenia jej w całości i orzeczenia w tym zakresie przez Kolegium co do meritum sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji zgodnie z wnioskiem skarżących. trony. W motywach skargi podkreślał wskazywały na złożenie przez byłą właścicielkę w 1957 r. wniosku o zwrot nieruchomości, jak też zaistnienie przesłanek do jej zwrotu określonych w art. 89 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r. (w skardze przywołano numerację przepisu ustaloną w tekście jednolitym z 1991 r., tj. art. 82 ust. 2). W tej zaś sytuacji decyzja o sprzedaży lokalu nastąpiła w czasie, w którym organ miał możliwość sprawdzenia, czy wniosek byłych właścicieli został złożony czy nie zgodnie ustawą i czy prawo do restytucji naturalnej będzie respektowane czy nie, a w każdym razie czy istnieją odpowiednie uwarunkowania do dokonania zwrotu nieruchomości właścicielom odebranego mienia. Wskazywały nadto na podjęcie decyzji o sprzedaży lokalu z naruszeniem zasady jawności postępowania wynikającej z § 20 i 21 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 września 1985 r. , co stanowi rażące naruszenie prawa. Do skarg dołączyły kopię pisma Urzędu [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., w którym poinformowano ich pełnomocnika, że w archiwach Urzędu nie odnaleziono wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży zawierających lokale nr [...] ,[...],[...],[...],[...] położonych w budynku przy ul. [...] oraz kopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 1995 r. nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z [...] stycznia 1990 r. o sprzedaży lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...] w [...], ze względu na rażące naruszenia przepisów rozporządzenia z 1985 r., polegające na nieopublikowaniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które mają charakter materialny. Stąd prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym organ nie zajmuje się wadliwością postępowania zmierzającego do wydania tej decyzji, lecz powinien zbadać czy jest dotknięte którąś z wymienionych wad. W postępowaniu tym ocenie bowiem podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające jej wydanie postępowanie. Materialnoprawną podstawę weryfikowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji Kierownika Wydziału Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej o sprzedaży lokalu mieszkalnego wraz przynależnym do niego udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu stanowiły przepisy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) oraz wydanych do niej aktów wykonawczych, tj. rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 8 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków (Dz.U. Nr 13, poz. 120 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez Państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz.U. z 1975 r. Nr 2, poz. 9 ze zm.). W ówczesnych uwarunkowaniach prawnych sprzedaż lokalu odbywała się wraz z udziałem we współużytkowaniu wieczystym gruntu. Przedmiotem owego użytkowania wieczystego mogły być zaś jedynie grunty państwowe (art. 10 ust. 1 powołanej wyżej ustawy). Stąd – jak zasadnie wywodziło Kolegium - obejmować ona mogła wyłącznie te nieruchomości, które stanowiły własność Skarbu Państwa. Potwierdza to także art. 4 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (Dz.U. Nr 14, poz. 84 ze zm.), stanowiący o możliwości wyodrębnienia własności samodzielnych lokali mieszkalnych celem ich przeniesienia na rzecz osób fizycznych w domach stanowiących własność Państwa. O sprzedaży lokalu orzekał w formie decyzji organ gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium powiatowej (miejskiej, dzielnicowej) rady narodowej (art. 20 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, § 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 18 maja 1970). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że budynek, w którym znajdował się sprzedany ww. decyzją lokal mieszkalny jak też grunt, na którym budynek ów był posadowiony stanowiły własność Skarbu Państwa. Z niespornych ustaleń organu wynika bowiem, że byli właściciele nieruchomości przy ul [...] w [...] nie złożyli w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279) wniosku o przyznanie do gruntu tej nieruchomości. W konsekwencji z upływem owego terminu budynek stał się ponownie częścią składową gruntu przejętego już z mocy art. 1 dekretu z dniem jego wejścia w życie przez Gminę [...], a w dalszej kolejności – po zniesieniu w 1950 r. związków samorządu terytorialnego – stał się własnością państwową, co oznacza, że w świetle przywołanych na wstępie przepisów, lokale znajdujące się w tym budynku mogły być na rzecz ich najemców zbywane. Okoliczności te nie budzą również wątpliwości Sądu. Istota sporu sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji gdy przeddekretowi właściciele nieruchomości (ich następcy prawni) zgłosili przed sprzedażą lokalu żądanie zwrotu budynku wraz ustanowieniem na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntu, organ do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej nie bacząc na nie mógł orzec o zbyciu lokalu. Skarżące stoją bowiem na stanowisku, że w takiej sytuacji sprzedaż ta była niedopuszczalna, a przez to wydana w tym przedmiocie decyzja rażąco narusza prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ze stanowiskiem tym jednak nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim bowiem dla stwierdzenie, że konkretny akt stosowania prawa obarczony jest wymienioną wadą musi istnieć przepis prawa powszechnie obowiązującego, z którego treścią ów akt pozostawałby w oczywistej kolizji. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa", mimo że nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane – tak w doktrynie jak i judykaturze – utożsamia się wszak z sytuacją, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa (por. wyroki WSA w Warszawie: z 10 stycznia 2017 r. I SA/Wa 1628/16, Lex nr 2231579; z 25 kwietnia 2017 r. I SA/Wa 195/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w dacie wydawania kontrolowanej przez Kolegium decyzji Kierownika Wydziału Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu [...] nie istniały w porządku prawnym przepisy, które w jakikolwiek sposób uzależniałyby podjęcie decyzji o zbyciu nieruchomości lokalowej od uprzedniego rozstrzygnięcia zgłoszonego przez dawnych właścicieli żądania mającego za przedmiot tę samą nieruchomość. Takowych skądinąd nie wskazują także skarżące. Godzi się przy tym zauważyć, że w obowiązującym podówczas stanie prawnym w ogóle nie istniały regulacje prawne umożliwiające uwzględnienie takiego żądania. Te bowiem wprowadzone zostały dopiero w 1985 r. ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (por. art. 89 tej ustawy). W związku z czym rozpoznanie ww. żądanie, nie mogło być także traktowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiące podstawą do zawieszenia postępowania w przedmiocie sprzedaży lokalu. To zaś oznacza, iż w ówczesnych uwarunkowaniach prawnych sam fakt jego zgłoszenie, nie mógł skutecznie zablokować sprzedaży lokalu mieszkalnego na rzecz dotychczasowego jego najemcy. Brak unormowań, które w takich okolicznościach faktycznych zabraniałyby podejmowania decyzji o sprzedaży lokalu powoduje, że nie istnieje wzorzec normatywny, w zestawieniu z którym treść kwestionowanej decyzji byłaby w sposób oczywisty, a więc już na "pierwszy rzut oka", sprzeczna. A skoro tak to nie sposób jej również z powodów wskazywanych przez strony postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa. Podnoszony z kolei w skardze zarzut dotyczący zaniechania sporządzenia przed podjęciem ww. decyzji przez organ wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia, przy powoływaniu się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 16 września 1985 r., jest o tyle nie trafny, że – jak słusznie zauważało Kolegium – przywołane rozporządzenie w dacie podejmowania decyzji o sprzedaży lokalu nr [...] nie obowiązywało. Aczkolwiek zbliżone do ujętych w tym rozporządzeniu regulacje zawierało obowiązujące w roku 1976 r. rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków (por. § 1-4 tego rozporządzenia). Jednakże nawet gdyby czysto hipotetycznie przyjąć, iż w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy istotnie ówczesne organ obowiązku sporządzenia takich wykazów nie dochowały (co ze względu na szczątkowość zachowanej dokumentacji z postępowania poprzedzającego sprzedaż lokalu nie jest tak oczywiste), tego rodzaju uchybienia przepisom rozporządzenia, jako odnoszące się do postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie kontrolowanej decyzji, nie mogłoby być rozpatrywane w kategorii rażącego naruszenia prawa rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadzącego do nieważności decyzji. Stąd ewentualne dalsze prowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego - czego jak się wydaje oczekują skarżące - było zbędne. Zgodzić się zatem należy z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że w tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym powyższa decyzja oceniana musi być jako wydana w zgodzie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy. A skoro tak, to brak jest podstaw do formułowania w odniesieniu do niej zarzutu obarczenia jej wadą rażącego naruszenia prawa. Skarżące nie wykazały przy tym by była ona obarczona jakąkolwiek inną kwalifikowaną wadą opisaną w § 1 art. 156 k.p.a., prowadzącą do jej nieważności. Takich wad nie dostrzegło także prowadzący postępowania nadzorcze Kolegium oraz rozpoznający niniejszą skargę Sąd. Była ona bowiem wydana przez organ właściwy, miała oparcie w obowiązujących przepisach przywołanej wyżej ustawy oraz jej aktów wykonawczych, nie dotyczyła sprawy, która byłaby rozstrzygnięta już inną ostateczną decyzją, została skierowane do osób będących stroną w sprawie, była od dnia jej wydania wykonalna, a jej wykonanie nie wymagało podejmowania czynności zagrożonych karą. Nie zawierała wreszcie także innych wad skutkujących jej nieważnością ex lege. Prowadzić to musi do konkluzji, że odmowa stwierdzenia jej nieważności – o czym orzekło Kolegium w zaskarżonej decyzji - odpowiada prawu. Stąd zarzut naruszenia tym rozstrzygnięciem przepisów art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznać należy za chybiony. Wbrew też temu co podnoszą skarżące, stan faktyczny sprawy, w aspektach kluczowych z punktu widzenia oceny legalności decyzji o sprzedaży lokalu, został poczyniony w sposób realizujący zasady prawdy obiektywnej i znajduje oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, a uzasadnienie podjętej decyzji w sposób przekonujący wyjaśnia motywy jakimi kierował się organ rozstrzygając sprawę, spełniając tym samym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Sformułowane zatem w skardze zarzuty, w tym zarzut naruszenie ww. przepisu, jak też przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. nie mają jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 2