I SA/Wa 812/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 30 czerwca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu G. P. od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala sprzeciw Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] - działając na podstawie art. 138 § 2 kpa., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nieruchomość położona w [...], w obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod inwestycję drogową ,,Budowa i rozbudowa ulic: Podniesienie konkurencyjności Subregionu Północnego Województwa [...] i jego potencjału gospodarczego poprzez poprawę spójności komunikacyjno – terytorialnej – budowa przedłużenia [...] do ul. [...] oraz rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. [...], [...],[...]) – drogi kategorii wojewódzkiej, klasy ,,G" główna’’. W związku z tym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] – działając na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f, 4g i ust. 5, art. 18 ust. 1 i 1e, art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474), dalej jako "specustawa drogowa" oraz art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r. poz. 2204), dalej jako "ugn" - orzekł o: 1.ustaleniu odszkodowania na rzecz G. P. w wysokości [...] zł za nieruchomość; 2. powiększeniu odszkodowania ustalonego w pkt 1 niniejszej decyzji o kwotę równą 5% wartości nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1 e specustawy o kwotę [...] [...]zł; 3. zobowiązaniu Prezydenta Miasta [...] jako zarządcy drogi wojewódzkiej w mieście na prawach powiatu, do wypłaty ustalonego w pkt 1 i powiększonego w pkt 2 odszkodowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że odszkodowanie ustalono na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2019 r., który został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego A. R. i określał wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...]zł. Następnie organ dokonał analizy operatu szacunkowego stwierdzając, że biegła dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości uwzględniła jej stan na dzień [...] listopada 2015 r., a więc na dzień wydania przez organ I instancji decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, natomiast wartość nieruchomości ustaliła na dzień sporządzenia operatu szacunkowego - zatem uwzględniła przepis art. 18 ust. 1 specustawy drogowej. Organ dodał, że operat został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, z uwzględnieniem obowiązujących w tym zakresie przepisów, tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. nr 165 poz. 985). Ostatecznie, Wojewoda uznał przedmiotowy operat za wiarygodny dowód w sprawie i w oparciu o ten dowód ustalił odszkodowanie na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta [...] zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie art. 12 ust. 5 specustawy, art. 77 i 80 kpa w zw. z art. 130 ust. 2, art. 134, art. 151, art. 152, art. 153 ugn oraz §36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 7 k.p.a. – poprzez dopuszczenie wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego A. R. i wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie na podstawie wadliwie sporządzonego materiału dowodowego. Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa własności przedmiotowej nieruchomości, stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] kwietnia 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. R.. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowy operat zawiera jednak błędy, braki i niejasności, które powodują że dowód ten jest niewiarygodny i nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Minister zauważył, że w analizowanym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy stwierdziła, iż z uwagi na znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości składniki budowlane, nie jest możliwe określenie jej wartości rynkowej przyjętą metodą. Zdaniem organu wątpliwości budzi przyjęcie do wyceny wartości rynkowej prawa własności gruntu działki nr [...], nieruchomości nieposiadającej składników budowlanych tj. nieruchomości nr [...]. Biegła powinna bowiem wskazać wartość samego gruntu - bez składnika budowlanego lub też całkowicie wykluczyć transakcję nr 6 ze względu na niespełnienie warunku podobieństwa. Zgodnie bowiem z art. 153 ust. 1 ugn podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Zatem w ocenie organu odwoławczego przyjęcie w wycenie gruntu nieruchomości posiadającej składniki budowlane stanowi naruszenie art. 153 ust. 1 ugn w zw. z art. 4 pkt 16 ugn poprzez przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnej do przedmiotu wyceny. Było to zatem działanie nieprawidłowe i niewątpliwie miało wpływ na ustaloną wartość gruntu przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Ministra operat powinien także zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Tymczasem w analizowanym operacie szacunkowym brak jest opisu nieruchomości podobnych, poza wskazaniem ich położenia, powierzchni, przeznaczenia oraz cen i dat transakcji. W ocenie organu drugiej instancji takie opisanie nieruchomości nie jest wystarczające do oceny, czy spełniają one kryterium podobieństwa. Oznacza to, iż niemożliwe jest faktyczne porównanie nieruchomości ze względu na ich cechy różnicujące. Konkludując, organ odwoławczy wskazał, że operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2019 r. jest wadliwy i nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył G. P., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego w zakresie art. 6, art. 7 oraz art. 77 kpa. W konkluzji wniósł o jej uchylenie. W odpowiedzi na sprzeciw Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: ppsa, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e ppsa rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 ppsa). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r., którą w oparciu o art. 138§2 kpa, uchylono w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna może być zatem wydana przez organ odwoławczy tylko wtedy, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 kpa, stanowi z kolei naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 kpa. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na rzecz Skarbu Państwa. Jako zasadniczy dowód w sprawie, Wojewoda uznał operat szacunkowy sporządzony w dniu w dniu [...] kwietnia 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. R. którego aktualność potwierdzono w dniu [...] kwietnia 2020 r. Był on bowiem podstawą ustalenia odszkodowania. Jednakże w ocenie Ministra operat ten sporządzony został z naruszeniem art. 4 pkt 16 ugn. Biegła stosując metodę porównywania parami, ustaliła wartość wycenianej nieruchomości z uwzględnieniem znajdującego się na niej składnika budowlanego, przy czym porównywalna nieruchomość takiego składnika nie posiadała. Powyższe uchybienie miało niewątpliwie wpływ na ustalaną wartość gruntu. Zdaniem organu biegła nie wskazała także w operacie opisu nieruchomości podobnych, a zatem nie można uznać, czy spełniają one kryterium podobieństwa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił powyższe stanowisko organu odwoławczego. Tytułem wstępu należy zaważyć, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Natomiast zgodnie z art. 154 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Z przytoczonego unormowania wynika, że rzeczoznawca kierując się posiadaną wiedzą specjalistyczną wybiera podejście i metodę szacowania nieruchomości, ale nie może czynić tego w sposób dowolny, lecz musi uwzględnić podane w art. 154 ust. 1 ugn czynniki. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy w zakresie wyceny wartości gruntu zastosowała podejście porównawcze i metodę porównywania parami. Wartość zaś składnika budowlanego (ogrodzenia), znajdującego się a przedmiotowej działce biegła określiła w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia. Aby zastosować podejście porównawcze muszą być znane cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ugn). Przez nieruchomość podobną - stosownie do art. 4 pkt 16 ugn - należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Operat szacunkowy winien opierać się na właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien wykazać w opinii cechy nieruchomości podobnych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę), a dopiero w dalszej kolejności ustalić istotne cechy różniące nieruchomości, jak też wskazać na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość poznania cech nieruchomości podobnych przyjętych do wyceny danej nieruchomości, aby mogła we własnej ocenie zweryfikować ich podobieństwo. I tak zgodnie z wyżej przytoczonymi regulacjami, cechy nieruchomości podobnych powinny być w operacie wykazane. Nieruchomości powinny być opisane w sposób zdatny do weryfikacji. Tymczasem w niniejszej sprawie, na co trafnie zwraca uwagę organ odwoławczy – rzeczoznawca majątkowy powinna wskazać wartość samego gruntu – bez składnika budowlanego lub też całkowicie wykluczyć transakcję nr [...] ze względu na niespełnienie warunku podobieństwa. Biegła wybrała metodę porównywania parami, a zatem wartość nieruchomości obliczona została jako średnia arytmetyczna z cen transakcyjnych uzyskanych z porównań w poszczególnych parach. Skoro zatem obowiązkiem biegłej było porównywanie nieruchomości podobnych, to błędem było porównywanie wycenianej nieruchomości przy uwzględnieniu znajdującego się na niej składnika budowlanego z nieruchomością, na której taki składnik się nie znajduje. Ponadto, analiza operatu szacunkowego wraz z aneksem daje podstawę do stwierdzenia, że przedmiotowym operacie rzeczoznawca nie zawarła informacji o nieruchomościach, które pozwoliłyby na zweryfikowanie ich cech. Biegła w zasadzie wszystkie nieruchomości określone mianem podobnych jakie wzięła pod uwagę przy szacowaniu wycenianej nieruchomości scharakteryzowała przez podanie ich położenia, powierzchni, przeznaczenia oraz cen i dat transakcji. Operat, wprawdzie wskazuje na opis nieruchomości, niemniej obejmuje on swoim zakres wyłącznie wyżej wymienione dane. Tym samym opis porównywalnych nieruchomości budzi wątpliwości w zakresie podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Sposób przedstawienia nieruchomości podobnych trudno w ogóle nazwać opisem. Niewykazanie w operacie szacunkowym cech charakteryzujących nieruchomości uznane przez rzeczoznawcę za podobne, świadczy o kolejnej wadzie operatu, a dalej błędnym jego uznaniu przez organ za dowód w pełni wiarygodny, który mógł stanowić podstawę do ustalenia wartości nieruchomości. Oczywiście nie chodzi tutaj o taką identyfikację nieruchomości, która mogłaby być źródłem wiedzy prowadzącej do ujawniania tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami, albowiem taka wiedza nie może być dostępna również dla właściciela nieruchomości wycenianej, wiedzą taką może dysponować jedynie rzeczoznawca majątkowy, którego pozycja w systemie prawa jest zbliżona do osoby zaufania publicznego i wobec którego istnieją instrumenty nadzoru nad właściwym wykonywaniem czynności zawodowych, w tym zachowania tajemnicy zawodowej (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 197/16). Natomiast operat szacunkowy określający wartość nieruchomości sporządzany w tego rodzaju sprawach przez rzeczoznawcę majątkowego, musi być zupełny, logiczny i wiarygodny, zwłaszcza że jego wartość dowodowa podlega ocenie organu administracji, jako dowodu miarodajnego dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z powyższymi uchybieniami związanymi ze sporządzeniem operatu szacunkowego, będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania, konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego - co oznacza przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania dowodowego w znacznej części. Przeprowadzenie postępowania w tym zakresie nie mieści się bowiem w zakresie uprawnień organu odwoławczego wynikających z art. 136 § 1 kpa. W realiach rozpoznawanej sprawy należało zatem uznać, że zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii uchylająca decyzję Wojewody [...] jest zgodna z prawem – gdyż wadliwość sporządzonego operatu w sposób istotny wpływa na wysokość odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość. Tym samym zasadne są zastrzeżenia organu II instancji wskazane w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji zleci sporządzenie nowej wyceny nieruchomości, mając na uwadze poczynione wyżej rozważania, a następnie dokonana jej oceny, po czym podejmie stosownie rozstrzygnięcie. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.