I SA/Wa 813/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi [...] Seminarium [...] w B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie niewyrażenia zgody na nieodpłatne przekazanie nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz [...] Seminarium [...] w B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] marca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z [...] stycznia 2011 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], w sprawie niewyrażenia zgody na nieodpłatne przekazanie nieruchomości rolnej na rzecz [...] Seminarium [...] z siedzibą w B. (dalej: "Seminarium [...]") celem powiększenia [...] gospodarstwa rolnego. Postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. Wojewoda [...] zwrócił się do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w W. o wyrażenie zgody na nieodpłatne przekazanie, w trybie art. 70a ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 29 poz. 154 ze zm.) na rzecz ww. Seminarium [...] nieruchomości rolnych położonych w gminie K., stanowiących działki ewidencyjne nr [...], z obrębu [...], o pow. [...] ha oraz nr [...], z obrębu [...], o pow. [...] ha; które wchodziły w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych wyraził zgodę na nieodpłatne przekazanie na własność dla [...] Seminarium nieruchomości rolnej, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, natomiast nie wyraził zgody na nieodpłatne przekazanie działki nr [...] o pow. [...] ha. Odmawiając wyrażenia zgody na nieodpłatne przekazanie działki nr [...] organ podniósł, iż na zlecenie Agencji Nieruchomości Rolnych w W. wykonano zwiadowcze badania geofizyczne ww. działki w celu rozpoznania możliwości wystąpienia utworów piaszczysto-żwirowych o znaczeniu złożonym. Wyniki tych badań kwalifikują przedmiotową działkę częściowo jako obszar perspektywiczny dla występowania utworów piaszczysto-złożonych. Potencjalne zaś możliwości wykorzystania przedmiotowej działki na cele niewolne uniemożliwiają zdaniem organu wyrażenie zgody na jej przekazanie na rzecz Seminarium [...]. Wniesione na to postanowienie przez Seminarium zażalenie okazało się bezskuteczne z uwagi na niedochowanie przez stronę terminu do jego złożenia, tym samym stało się ono ostateczne. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. Seminarium [...] złożyło wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. postanowieniem Prezesa Agencji Nieruchomości o niewyrażeniu zgody na nieodpłatne przekazanie działki nr [...]. W uzasadnieniu wniosku strona, powołując się na art. 145 ust. 1 pkt 5 k.p.a. wywodziła, że w sprawie zaistniały opisane w tym przepisie przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania. Seminarium [...] weszło bowiem w posiadanie pism informacyjnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia [...] października 2010 r. oraz Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2010 r., w których stwierdzono, że na działce nr [...] brak jest udokumentowanych złóż kopalin. Okoliczności wynikające z tych pism stoją więc w sprzeczności z argumentami podnoszonymi w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r. W następstwie rozpoznania tego wniosku Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych postanowieniem z [...] stycznia 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem z [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji powołując się na zgromadzony w sprawie materiał stwierdził, że treść pisma Starosty Powiatu w [...] z dnia [...] października 2010 r. przedstawionego przez Seminarium [...] odpowiada treści znajdującego się w aktach pisma Starosty z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak [...], w którym także zawarta była informacja, że organ ten nie posiada dokumentacji geologicznej dokumentującej złoża na działce nr [...], a w zasobach archiwalnych brak jest decyzji koncesyjnych i opracowań dotyczących rozpoznania złóż na tym obszarze. Informacja ta znana więc była organowi w dacie orzekania. Organ stwierdził jednocześnie, że materiałem w oparciu, o który rozstrzygano sprawę było opracowanie wyników badań geofizycznych kwalifikujących nieruchomość częściowo jako obszar perspektywiczny dla występowania utworów piaszczysto-żwirowych. W tym stanie rzeczy, powołane przez skarżącego okoliczności nie miały przymiotu nowości, jak również istotnego znaczenia dla sprawy. Z treści przedkładanych przez stronę pism wynika jedynie, że Starosta jak też Wojewoda nie posiadają dokumentacji geologicznej stwierdzającej istnienie złóż kopalin. Niewyrażenie zaś zgody na nieodpłatne przekazanie działki nr [...] wynikało z wykonania zwiadowczych badań geofizycznych, kwalifikujących część tej działki jako obszaru perspektywicznego dla wystąpienia utworów piaszczysto-żwirowych. Na powyższe postanowienie Seminarium [...] wniosło zażalenie, podnosząc w nim, że składane przez nie pisma Starosty Powiatu [...] i Wojewody [...] mają wyższą wartość dowodową, niż powołane przez organ zwiadowcze badanie geofizyczne. Zatem okoliczność wynikające z tych pism mogą mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy i powinny zostać uznane za istotne. Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] marca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych. W ocenie Ministra przedstawione przez skarżącego dowody, w postaci pism Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z [...] października 2010 r. i Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2010 r. nie istniały w chwili wydawania postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r., co stoi w sprzeczności z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zaś sam fakt niedysponowania przez Urząd Marszałkowski i Starostę dokumentacją potwierdzającą istnienie złóż geologicznych na obszarze działki nr [...] nie mógł zostać uznany za okoliczność mającą wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że podstawą wydania zaskarżonego postanowienia była przesłanka wskazująca na możliwość wykorzystania tej nieruchomości na cele nierolne, wynikająca z badań geofizycznych, kwalifikujących ją jako obszar perspektywiczny dla występowania utworów piaszczysto-złożowych. Natomiast z przedkładanych przez stronę dokumentów nie wynika twierdzenie przeciwne. Na postanowienie to Seminarium [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia z dnia 22 stycznia 2011 r., w sytuacji gdy zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania; art. 10 k.p.a. poprzez nie przesłanie do skarżącego zawiadomienia o zebraniu całości materiału dowodowego w sprawie; art. 124 § 2 w zw. z art. 126 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie postanowienia oraz art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. W uzasadnieniu skargi Seminarium [...] wywodziło, że okoliczności wynikające z pism Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] pism Starosty Powiatu [...], wskazujące na brak występowania kopalin na działce nr [...] oraz brak decyzji koncesyjnych dotyczących rozpoznania złóż kopalin na tym obszarze, dowodzą, że na przedmiotowej nieruchomości nie prowadzono w ogóle rozpoznania złóż kopalin na podstawie koncesji bądź też, że w wyniku przeprowadzonych badań, ustalone zostało, że na tym terenie złóż takich nie ma. Te okoliczności nie mogły być zaś znane organowi wydającemu postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r., gdyż w przeciwnym razie znalazłyby one odzwierciedlenie w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Seminarium [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Odniósł się także do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i stwierdził, że nie miał obowiązku umożliwienia wypowiedzenia się stronom postępowania, gdyż swoje rozstrzygnięcie oparł na dowodach zgromadzonych w postępowaniu przed organem I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaznaczyć także należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów, stwierdzić należy, że skarga jest uzasadniona aczkolwiek z innych względów niż w niej wskazane. Postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2011 r. prowadzone było w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Instytucja ta ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją (postanowieniem), w stosunku do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145, art. 145a i art. 145b k.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Reguły związane z wszczęciem postępowania wznowieniowego oraz z wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie to może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony (art.147 k.p.a.). W ramach uruchamianego żądaniem strony postępowania wznowieniowego można zaś wyodrębnić dwie jego fazy. W pierwszej fazie (wstępnej) organ administracji publicznej bada jedynie czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie, czy osoba występująca z takim żądaniem posiada zdolność do czynności prawnych, czy podanie zostało wniesione z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. oraz czy zostało ono oparte na ustawowej przesłance. Tylko w sytuacji stwierdzenia przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym organ może na tym etapie podjąć na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. decyzję (postanowienie) o odmowie wznowienia postępowania. Przy czym, co należy podkreślić, na tym etapie postępowania organowi nie wolno oceniać, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły. Tę kwestię organ administracji powinien rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., a więc po przejściu do drugiej fazy postępowania. Odmowa wznowienia postępowania następuje bowiem wyłącznie ze względów formalnych, a nie merytorycznych (por. wyrok NSA z 21.01.2010 r. sygn. akt II OSK 184/09 Lex nr 597405). Stwierdzenie zaś czy przyczyna wznowieniowa podawana przez stronę rzeczywiście wystąpiła i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. Wynika to z treści art. 149 § 2 k.p.a., który stanowi, że postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy. Nawet zatem w sytuacji gdy organ ma wątpliwości co do podstawy wznowienia wskazanej w żądaniu, to jest on zobowiązany do wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania w celu wyjaśnienia, czy podstawa wskazywana przez stronę faktycznie zaistniała. Tymczasem w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały merytorycznej oceny podstaw wznowienia postępowania, już na etapie wstępnej weryfikacji żądania Seminarium [...]. Badały one bowiem, czy w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z [...] lipca 2010 r. miała miejsce zarzucana przez stronę kwalifikowana wadliwość postępowania i czy okoliczności wskazywane przez stronę w żądaniu stanowiły okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. czy mają one walor nowości, czy były nieznane organowi w dacie wydawania kwestionowanego rozstrzygnięcia i czy miały istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach tych rozważań organy dokonały zatem merytorycznej oceny tych okoliczności i dowodów je potwierdzających. Dokonanie takiej oceny przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest, jak już wyżej wskazano, niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie art. 149 § 3 w zw. z § 2 k.p.a. Powyższe naruszenie prawa procesowego uzasadniają uchylenie zaskarżonego postanowienia jak też utrzymanego nim w mocy postanowienia Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z [...] stycznia 2011 r., gdyż miały one istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi, a mianowicie istnienia przesłanek wznowieniowych oraz wadliwości kwalifikowanej postanowienia z dnia 8 lipca 2010 r., wyjaśnić przyjdzie, że zagadnienia te nie mają znaczenia dla oceny legalności postanowienia wydanego w trybie art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i odnoszą się one do kwestii, które będą dopiero przedmiotem rozważań organu administracji w toku ponownego rozpatrywania sprawy po wznowieniu postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego, orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organ pierwszej instancji wznowi postępowanie w sprawie zakończonej postanowieniem Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] lipca 2010 r., a następnie po przeprowadzeniu postępowania przewidzianego w art. 149 § 2 k.p.a., podejmie stosowne rozstrzygnięcie w oparciu o art. 151 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., którego treści skład orzekający w niniejszej sprawie nie przesądza.