I SA/Wa 814/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]Minister Transportu i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...] dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości o powierzchni [...] m- położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] i o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, natomiast odmawiającej stwierdzenia nieważności w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Naczelnik Miasta i Gminy w B. decyzją z dnia [...] grudnia 1979 r. wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz.64) orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości o powierzchni [...] m- położonej w B. przy ul. [...] stanowiącej własność P. i Z. R., oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na budowę osiedla [...] i ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W dniu 1 czerwca 1993 r. P. i Z. R. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1995 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej z dnia [...] grudnia 1979 r. Po rozpoznaniu odwołania P. R., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] maja 1997 r. nr [...] utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1995 r. Postanowieniem z dnia 25 października 2000r. sygn. akt IV SA 1939/00 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. L. na decyzję z dnia [...] maja 1997r. postanowił odrzucić skargę. W uzasadnieniu wskazano, że wobec wygaśnięcia z chwilą śmierci P. R. pełnomocnictwa udzielonego dla B. L. należało uznać, iż wniesiona skarga nie pochodzi od uprawnionego podmiotu. Postanowieniem z dnia [...] września 2001r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku S. M. pełnomocnika S. S. - spadkobierczyni P. i Z. R. (postanowienie Sądu Rejonowego w L/ IV Wydział Cywilny z dnia [...] marca 2000r. sygn. akt [...]) wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] maja 1997r. nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] września 2001r. nr [...] sprostowaną postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1995r. nr [...] oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1997r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano na konieczność przeprowadzenia w całości postępowania mającego w szczególności na celu wyjaśnienie, czy w sprawie nie naruszono przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej z dnia [...] grudnia 1979 r. W uzasadnieniu stwierdził, że nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa przy podejmowaniu decyzji z dnia [...] grudnia 1979 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu odwołania S. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Uznał on, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości oraz ustalenie odszkodowania dokonane zostało wbrew przepisom powołanej ustawy wywłaszczeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. S. prawomocnym wyrokiem z dnia 11 marca 2005 r. sygn. akt I SA/WA 200/05 uchylił powołaną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 29 listopada 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia30 lipca 2002 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej organy nie rozważyły czy nie została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - nakazującego ustalenie odszkodowania na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] stwierdził nieważność powołanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] grudnia 1979 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, natomiast odmówił stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej wywłaszczenia. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że cel wywłaszczenia określony w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1975 r. - budowa osiedla [...] w B. był zgodny z przesłankami dopuszczalności wywłaszczenia, które zostały określone w art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ponadto z treści protokołu rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 11 października 1995 r., a znajdującego się w aktach sprawy wynika, że do właścicieli nieruchomości skierowane była propozycja dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, która nie została przyjęta. Tym samym wypełniona została przesłanka przeprowadzenia rokowań przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego (art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). W związku z tym Wojewoda uznał, iż w części dotyczącej wywłaszczenia powołana decyzja nie narusza prawa w stopniu rażącym, jak również nie jest dotknięta jedną z innych wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. Odrębnie natomiast ocenił Wojewoda kwestię ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości wskazując na rażące naruszenie art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika bowiem w ogóle czy odbyła się rozprawa wywłaszczeniowa i czy na rozprawie byli obecnie biegli. Zdaniem organu brak możliwości zweryfikowania tej okoliczności stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Po rozpoznaniu odwołaniu S. S., Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Minister w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że cel wywłaszczenia tj. budowa osiedla mieścił się w katalogu przesłanek określonych w art. 3 powołanej ustawy wywłaszczeniowej, a z wnioskiem wywłaszczeniowym wystąpił Naczelnik Miasta i Gminy w B., który zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy był uprawniony do wystąpienia z takim wnioskiem. Postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte w dniu 3 maja 1977 r., a pismem z dnia 19 września 1978 r. organ zawiadomił właścicieli przedmiotowej nieruchomości o terminie rozprawy wywłaszczeniowej. Powyższe okoliczności wskazują, że Wojewoda [...] prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. w części dotyczącej wywłaszczenia. Powyższa decyzja Ministra stała się przedmiotem skargi S. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wskazano, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w B. została wydana z rażącym naruszeniem prawa również w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a w szczególności z naruszeniem art. 16 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zdaniem skarżącej błędne było oparcie się organu na oświadczeniu P. R. z dnia 11 października 1995 r., kiedy to w trakcie rozprawy administracyjnej na pytanie czy wyrażał zgodę na wykup nieruchomości, odpowiedział przecząco, bo nikt o taką zgodę nie występował. Skarżąca wskazuje, że dopiero z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego właściciele nieruchomości dowiedzieli się, o zamiarze wywłaszczenia ich nieruchomości. Poza tym powołane oświadczenie złożył tylko P. R., ponieważ Z. R. już wtedy nie żyła, a więc nie można jego oświadczenia utożsamiać z oświadczeniem właścicieli nieruchomości. Zdaniem skarżącej naruszony został art. 16 ust. 2 pkt 7 powołanej ustawy wywłaszczeniowej, ponieważ do wniosku o wywłaszczenie nie został wskazany wynik rokowań, bo wywłaszczający nigdy nie zwracał się z ofertą dobrowolnej sprzedaży nieruchomości. Tym samym postępowanie wywłaszczeniowe odbyło się na podstawie niekompletnego wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Czyni to wedle stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156-158 Kpa podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu wywłaszczeniowym prowadzonym na podstawie powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad i trybu wywłaszczania oraz podstawy prawnej wydanej decyzji, w świetle dających się obiektywnie ujawnić istotnych okoliczności sprawy i z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia czy przy wydawaniu decyzji (orzeczenia) podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomość mogła być wywłaszczona z zachowaniem jej przepisów (art. 1), a to oznacza, że administracyjnoprawne czynności uprawnionych podmiotów w zakresie samodzielnego wykonywania zadań, wraz z pozostałymi uprawnieniami regulacyjnymi ze sfery stosowania prawa dla celów wywłaszczenia musiały być ściśle stosowane i interpretowane literalnie, z zakazem domniemań nie przewidzianych prawem, ograniczających uprawnienia właściciela poddawanego przymusowemu zbyciu nieruchomości niezbędnych dla realizacji celów określonych w art. 3 tej ustawy. Natomiast stosownie do treści art. 6 ust. 1 powołanej ustawy wywłaszczeniowej ubiegający się o wywłaszczenie przed wystąpieniem do organu administracji państwowej z wnioskiem o wszczęcie postępowania był zobligowany wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Przy czym zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 7 tej ustawy we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należało wskazać wyniki rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, z wymienieniem ceny żądanej przez właściciela i ofiarowanej mu przez wnioskodawcę, albo przeszkody do prowadzenia rokowań. W aktach sprawy znajdują się dowody wskazujące, że taka oferta została skierowana do właścicieli przedmiotowej nieruchomości. I tak kolejno: - w piśmie z dnia 10 maja 1992 r. zatytułowanym "Odwołanie" Z. i P. R. stwierdzają, że "brak zgody na sprzedaż nieruchomości w drodze umowy notarialnej też miał motywację w niezgodności powierzchni - w piśmie z dnia 21 maja 1993 r. Z. i P. R. stwierdzają - "w odpowiedziach na oferty kierowane do nas zarówno w 1976 r. jak i w 1985 r. - informowaliśmy wywłaszczającego, że do chwili wyjaśnienia rozbieżności nie weźmiemy udziału w postępowaniu. - w protokole rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 11 października 1995 r. w Urzędzie Rejonowym w B. zawarte jest oświadczenie P. R. złożone na rozprawie administracyjnej W kontekście tych dowodów należy wskazać, iż zarzuty podnoszone w skardze nie są trafne. Powoływanie się przez skarżącą na to, że nie zostały przeprowadzone rokowania przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, przeczy bowiem jednoznaczna treść oświadczeń poprzednich właścicieli przedmiotowej nieruchomości składanych kilkakrotnie w latach dziewięćdziesiątych. Skoro zatem nie został naruszony art. 6 tej ustawy, to tym samym nie mogło dojść do rażącego naruszenia art. 16 ust 2 pkt 7 tej ustawy, które skutkowałoby unieważnieniem decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia. Dodatkowo podnieść należy, że prawidłowe są również ustalenia organu nadzoru co kwestii czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1-2 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne jeżeli nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż celem wywłaszczenia była realizacja osiedla mieszkaniowego, a zatem cel wywłaszczenia mieści się w katalogu celów określonych w art. 3 ust. 1-2 powołanej ustawy wywłaszczeniowej. Ponadto, jak wskazał organ nadzoru, organ zawiadomił właścicieli o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i wezwał ich na rozprawę. Przy czym brak w aktach sprawy protokołu rozprawy, nie może w powyżej przedstawionym stanie faktycznym prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1979 r. w części dotyczącej wywłaszczenia, skoro wady postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego dotyczące nieprawidłowości przy przeprowadzeniu rozprawy, zostały skonsumowane poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania. Sąd podzielił zatem stanowisko organów obu instancji, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] grudnia 1979 r. nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.