I SA/Wa 814/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę R. D. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2015r. nr [...] o odmowie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. R. D. w dniu 9 lipca 2014r. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym wujem – F. D. Decyzją z dnia [...] lipca 2014r. Wójt Gminy [...] odmówił wnioskodawcy prawa do zasiłku ze względu na brak przesłanki dotyczącej obowiązku alimentacyjnego wobec niepełnosprawnego wuja oraz przekroczenie kryterium dochodowego. Powyższa decyzja w postępowaniu odwoławczym została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem uznano, że zapadła ona bez przeprowadzenia obligatoryjnego rodzinnego wywiadu środowiskowego, w celu potwierdzenia sprawowania przez Wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną. W dniu 23 września 2014r. pracownik socjalny Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przeprowadził u F. D. wywiad środowiskowy, w którym ustalił, że siostrzeniec – R. D. sprawuje opiekę nad wujem, przyjeżdżając 2-3 razy w tygodniu a jak zachodzi potrzeba to częściej. Organ pierwszej instancji wystąpił także do Ośrodka Pomocy Społecznej dla Dzielnicy [...] o ustalenie sytuacji materialno-bytowej syna osoby wymagającej opieki – A. D.. Zażądano także od wnioskodawcy udokumentowania dochodów. W dniu [...] października 2014r. R. D. wystąpił z wnioskiem o zawieszenie, na czas oznaczony lub nieoznaczony, postępowania w sprawie o wydanie decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, ze względu na zmianę sytuacji rodzinnej osoby wymagającej opieki, poprzez powrót do domu byłej żony wnioskodawcy i ustanowienie dla niej opiekunki z MOPR. W dniu [...] grudnia 2014r. Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Następnie, w dniu 9 stycznia 2015r. R. D. złożył wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, w związku ze śmiercią T. D. (byłej żony F. D.). W dniu 15 stycznia 2015r. OPS w [...] ponownie wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej dla Dzielnicy [...] o wywiad o sytuacji materialno-bytowej A. D. (syna F. D.) oraz do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o wywiad środowiskowy u F. D. w celu potwierdzenia czy R. D. sprawuje nad nim osobistą opiekę. Zażądano również od R. D. wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego wraz z dokumentacją potwierdzającą dochody rodziny osoby wymagającej opieki i rodziny osoby sprawującej opiekę (za 2013r.). W wywiadzie Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] potwierdził, że opiekę nad niepełnosprawnym F. D. sprawuje jego siostrzeniec R. D.. Pismem z dnia 18 lutego 2015r. Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] poinformował OPS w [...], iż nie ma możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego u syna F. D., gdyż nie zastano go w domu a na wezwania nie zgłasza się. W tej sytuacji Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] rozpatrzył sprawę w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Ustalono, że dochodem rodziny w 2013r. było gospodarstwo rolne Wnioskodawcy - [...] zł, dochód F. D. z tytułu renty - [...] zł, dochód matki wnioskodawcy z tytułu emerytury - [...] zł i alimenty żony Wnioskodawcy (od ojca) - [...]. Łączny dochód rodziny ustalono na kwotę [...] zł, co daje dochód miesięczny rodziny w kwocie [...] zł a w przeliczeniu na osobę [...] zł. Do wniosku dołączono także orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] listopada 2010r. o zaliczeniu F. D. do znacznego stopnia niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] marca 2015r. Wójt Gminy [...] odmówił R. D. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, wnioskowanego na wuja – F. D.. Przedmiotową decyzję organ I instancji uzasadnił brakiem obowiązku alimentacyjnego wnioskodawcy wobec F. D. oraz przekroczeniem kryterium dochodowego. Od powyższej decyzji R. D. wniósł odwołanie, w którym wyjaśnia, że F. D. jest rozwiedziony. Miał dwóch synów, z których jeden nie żyje a drugi przez sąd został powierzony pod opiekę matki, która zmarła w grudniu 2014r. Informuje, że wniosek o zasiłek opiekuńczy został złożony latem 2014r. Wcześniej opiekę nad F. D. sprawował brat, zamieszkały w miejscowości [...] gm.[...]. Wuj od 1985r. otrzymuje rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy a w 2010r. został uznany za niezdolnego do samodzielnej egzystencji (na stałe). Śmierć syna w 1990r., rozwód oraz odebranie dzieci odbiło piętno na jego zdrowiu. Pracował zawodowo, w tym także w warunkach szczególnych. Syn ww. mieszka w [...] i do tej pory (przez 20 lat) zajmował się chorą psychicznie matką. Postępowanie w sprawie wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy zostało zawieszone ze względu na umieszczenie chorej matki w domu, który stanowił współwłasność z F. D. i tam zmarła. Wnioskodawca w październiku 2014r. zawarł związek małżeński i prowadzi z żoną wspólne gospodarstwo domowe, dlatego uważa, że dochód za 2013r. nie jest dochodem aktualnym. Zdaniem Skarżącego powinien zostać przyjęty dochód za 2014r. a nie z 2013r. i podzielony na trzy osoby. Ze względu na skomplikowane relacje rodzinne obowiązek alimentacyjny z art. 27 Kro wobec F. D. nie jest czytelny i jasny. Uważa, że w tej sytuacji nie można żądać spełnienia obowiązku alimentacyjnego od syna a nie od członków dalszej rodziny. Zwraca uwagę, że ustawa o świadczeniach rodzinnych od jej wejścia w życie budziła kontrowersje i spory a według bogatego orzecznictwa sądowego nie ma przeszkód aby zasiłek otrzymali krewni w dalszej linii. Skarżący wnosił o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając odwołalnie wskazało, że zgodnie z art. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczeniami rodzinnymi są między innymi: zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego, świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Forma pomocy, której dotyczy zaskarżona decyzja nie ma charakteru uznaniowego, lecz przysługuje w sytuacji dokładnie określonej w przepisach prawa. Nabycie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione jest od spełnienia szeregu przesłanek, wynikających z art. 16a cytowanej ustawy oraz niewystąpienia przesłanek negatywnych, o których mowa w ust. 8 tego przepisu. Wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Obowiązek alimentacyjny został zdefiniowany w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którym obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Istnienie obowiązku alimentacyjnego jest, co wynika z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bezpośrednio związane z możliwością ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że F. D. jest osobą wymagającą opieki, co wynika z orzeczenia o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności. Jednak wnioskodawca nie jest osobą, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny wobec wuja – F. D.. Ponadto przyznanie przedmiotowego zasiłku uzależnione jest także od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy tj. 664 zł. W przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje (art. 5 ust. 3 ustawy). Przez dochód członka rodziny w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych rozumie się przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt. 2a). W niniejszej sprawie podstawą do ustalenia dochodu na członka rodziny stanowi dochód za 2013r. tj. dochód rodziny osoby sprawującej opiekę i dochód rodziny osoby wymagającej opieki. Organ odwoławczy wskazał, że przy ustalaniu dochodu rodziny organ I instancji uwzględnił dochód wnioskodawcy z tytułu gospodarstwa rolnego - [...] zł, dochód żony wnioskodawcy z tytułu alimentów - [...] zł, dochód matki wnioskodawcy z tytułu emerytury - [...] zł i dochód osoby wymagającej opieki -[...]zł. co daje łączny dochód roczny w kwocie [...]zł. Miesięczny dochód stanowi kwotę [...]zł a w przeliczeniu na osobę w rodzinie [...]zł. i przekracza wymagane kryterium dochodowe o [...]zł. Zdaniem organu odwoławczego dochód stanowiący podstawę rozpatrzenia wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy został przyjęty w zawyżonej wysokości. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha przeliczeniowych. Przeciętny dochód z pracy w gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego wynosił w 2013r. [...]zł. Dlatego dochód z gospodarstwa rolnego należało przyjąć w kwocie [...]zł. Ponadto wliczeniu do dochodu podlegają alimenty w kwocie [...]zł jakie otrzymywała w 2013r. żona wnioskodawcy, dochód matki wnioskodawcy z tytułu emerytury - [...]zł i dochód osoby wymagającej opieki - [...]zł. Wobec powyższego dochód rodziny za 2013r. wynosił [...]zł, co daje dochód miesięczny w kwocie [...]zł a na osobę w rodzinie [...]zł i jest to także kwota wyższa od kryterium dochodowego (664zł) o [...]zł. lecz niższa od najniższego zasiłku rodzinnego przysługującemu w okresie, na który jest ustalany ([...]zł). Organ odwoławczy wskazał, że jest to wprawdzie kwota niższa od najniższego zasiłku rodzinnego to jednak nie można uznać, iż kryterium dochodowe zostało spełnione, gdyż w poprzednim okresie zasiłkowym (2013/2014) specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługiwał. Zatem kryterium dochodowe również nie zostało spełnione. Organ zwrócił również uwagę, że zaskarżona decyzja rozstrzyga uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego z wniosku złożonego w OPS w [...] w dniu 13 stycznia 2015r. Natomiast nie zostało zakończone postępowanie z wniosku z dnia 9 lipca 2014r., zawieszone postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r. Reasumując zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należało stwierdzić, iż organ I instancji podejmując przedmiotową decyzję nie miał podstaw prawnych do przyznania wnioskowanego świadczenia. R. D. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2015r. nr [...] o odmowie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżący podtrzymywał argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2015r. Skarżący podnosił, że F. D. jest rozwiedziony. Miał dwóch synów, z których jeden nie żyje a drugi przez sąd został powierzony pod opiekę matki, która zmarła w grudniu 2014r. Syn ww. mieszka w [...] i do tej pory (przez 20 lat) zajmował się chorą psychicznie matką. Wnioskodawca w październiku 2014r. zawarł związek małżeński i prowadzi z żoną wspólne gospodarstwo domowe, dlatego uważa, że dochód za 2013r. nie jest dochodem aktualnym. Zdaniem skarżącego powinien zostać przyjęty dochód za 2014r. a nie z 2013r. i podzielony na trzy osoby. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Oceniając zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi kryteriami Sąd doszedł do przekonania, że zarówno ta decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca były prawidłowe. Organ słusznie przyjął, że zgodnie z treścią art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Obowiązek alimentacyjny został zdefiniowany w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którym obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Skarżący nie jest natomiast osobą na której ciąży wskazany w przepisach Kro obowiązek alimentacyjny wobec F. D. W uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych". W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny opowiedział się za literalną wykładnią art. 17 ust. 1 u.ś.r. (co można przenieść na art. 16a ust. 1 u.ś.r.). Podkreślił zwłaszcza, że nie można tego przepisu interpretować rozszerzająco, z powołaniem się na wartości konstytucyjne. "Nie można (...), z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną". Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela prezentowaną wyżej wykładnię. Ponadto, wnioskodawca nie spełniał wymogu kryterium dochodowego. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 dochodem rodziny jest suma dochodów członków rodziny uzyskanych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy z uwzględnieniem uzyskania i utraty dochodów. Organ odwoławczego wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wnioskodawca jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha przeliczeniowych. Przeciętny dochód z pracy w gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego wynosił w 2013r. [...] zł. Dlatego dochód z gospodarstwa rolnego należało przyjąć w kwocie [...] zł. Ponadto wliczeniu do dochodu podlegają alimenty w kwocie [...] zł jakie otrzymywała w 2013r. żona wnioskodawcy, dochód matki wnioskodawcy z tytułu emerytury - [...] zł i dochód osoby wymagającej opieki - [...] zł. Wobec powyższego dochód rodziny za 2013r. wynosił [...] zł, co daje dochód miesięczny w kwocie [...] zł a na osobę w rodzinie [...] zł i jest to także kwota wyższa od kryterium dochodowego (664zł) o [...] zł. lecz niższa od najniższego zasiłku rodzinnego przysługującemu w okresie, na który jest ustalany ([...] zł). Organ odwoławczy wskazał, że jest to wprawdzie kwota niższa od najniższego zasiłku rodzinnego to jednak nie można uznać, iż kryterium dochodowe zostało spełnione, gdyż w poprzednim okresie zasiłkowym (2013/2014) specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługiwał. Zatem kryterium dochodowe, w ocenie organu, również nie zostało spełnione (art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003. O świadczeniach rodzinnych). Odnośnie zaliczenia do dochodu za 2013r. alimentów w kwocie [...] zł jakie otrzymywała w 2013r. żona wnioskodawcy, należy wskazać, że skarżący poinformował organ, że w dniu 20 września 2014r. zmienił stan cywilny. Tym nie mniej wyłączenie alimentów otrzymywanych przez żonę skarżącego z dochodu za 2013r., nie zmieniałoby jego sytuacji w tym zakresie. Otrzymywany dochód należałoby bowiem podzielić przez członków rodziny, z wyłączeniem żony skarżącego, co daje kwotę przekraczającą wymagane kryterium dochodowe (664zł). Należy jednocześnie podkreślić, że skarżący przede wszystkim, nie spełnia podstawowej przesłanki do otrzymania spornego świadczenia, gdyż jest osobą spoza kręgu osób zobowiązanych do alimentacji na rzecz F. D. Na zakończenie, należy jeszcze wskazać, że w świetle okoliczności niniejszej sprawy, organ rozpoznając sprawę dopełnił obowiązki przewidziane w art. 7 k.p.a., art.8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Organ wykazał bowiem niezbędną dbałość o dokładne wyjaśnienie sprawy, a wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone. Motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy podnieść, że materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź, co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.