I SA/Wa 816/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzupełnienia decyzji administracyjnej oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku H. A. o uzupełnienie decyzji Ministra Infrastruktury nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., uchylającej orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1958 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej Nr [...] wsi [...] w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. w zakresie działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji tj. Prezydentowi W. poprzez objęcie przedmiotowym rozstrzygnięciem również części działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] wchodzących obecnie w skład w/w nieruchomości zapisanej w tabeli likwidacyjnej Nr [...] wsi [...] uzupełnił decyzję Ministra Infrastruktury nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w ten sposób, iż w pkt I stwierdził, że jest to decyzja częściowa, w pkt II uzupełnił w/w decyzję Ministra Infrastruktury nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w ten sposób, że uchylił w/w orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1958 r. również w zakresie działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa i również w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, tj. Prezydentowi W. oraz odmówił uzupełnienia w/w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. poprzez objęcie przedmiotowym rozstrzygnięciem części działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...]. [...] i [...] z obrębu [...], stanowiących obecnie mienie komunalne, wchodzących uprzednio w skład w/w nieruchomości zapisanej w tabeli likwidacyjnej Nr [...] wsi [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Minister Infrastruktury uchylił orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1958 r., odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej Nr [...] wsi [...]. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. w zakresie działek ewidencyjnych nr [...]. [...]. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji tj. Prezydentowi W. W dniu 24 czerwca 2009 r. H. A. złożył wniosek o uzupełnienie, na podstawie art. 111 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w/w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. poprzez wskazanie, że jest to decyzja częściowa i rozstrzygnięcie dodatkowo w zakresie działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] również wchodzących obecnie w skład przedmiotowej nieruchomości warszawskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej Nr [...] wsi [...]. Po rozpatrzeniu wniosku organ naczelny stwierdził, że przedmiotem prowadzonego przed Ministrem Infrastruktury postępowania odwoławczego rozstrzygniętego w/w decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. było rozpoznanie odwołania S. A. - byłego właściciela nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej Nr [...] wsi [...], od w/w orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1958 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym z opracowania geodety uprawnionego R. P. z dnia [...] maja 2006 r. oraz informacji z ewidencji gruntów nadesłanej ponownie do akt sprawy w dniu 20 września 2010 r. przez Biuro Geodezji i Katastru Urzędu W. Delegaturę w [...] wynika, że przedmiotowa nieruchomość zapisana w tabeli likwidacyjnej Nr [...] wsi [...] wchodzi obecnie również w skład wskazanych przez wnioskodawcę działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...]. [...] z obrębu [...]. Wskazane przez wnioskodawcę działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...], na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. uległy dalszym podziałom w związku z realizacją inwestycji drogowej. W wyniku dokonanych podziałów geodezyjnych obecnie w skład przedmiotowej nieruchomości hipotecznej wchodzą stanowiące własność Skarbu Państwa działki ewidencyjne nr [...] (z dotychczasowej działki nr [...]) i [...] (z dotychczasowej działki nr [...]). Z powyższego wynika, że merytoryczne rozważania oraz rozstrzygnięcie organu odwoławczego zawarte w przedmiotowej decyzji Ministra Infrastruktury nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. winny odnosić się również do działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], również stanowiących własność Skarbu Państwa, w zakresie, w jakim wchodzą w skład przedmiotowej nieruchomości hipotecznej przy ul. [...]. Jednocześnie Minister Infrastruktury postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. do rozpoznania zgodnie z właściwością odwołanie S. A. od orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1958 r. w części dotyczącej nieruchomości hipotecznej stanowiącej obecnie mienie komunalne tj. w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Przedmiotowe orzeczenie administracyjne z dnia [...] grudnia 1958 r. wydane zostało przez Prezydium Rady Narodowej W., a więc przez organ stopnia wojewódzkiego. Stosownie do utrwalonego stanowiska judykatury organem wyższego stopnia w stosunku do byłego Prezydium Rady Narodowej jest, w sprawach tzw. gruntów [...], w zakresie nieruchomości będących obecnie własnością Skarbu Państwa - Minister Infrastruktury, a w stosunku do nieruchomości komunalnych - Samorządowe Kolegium Odwoławcze (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPS 7/2000, publ. ONSA 2000/4 póz. 139). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość zapisana w tabeli likwidacyjnej Nr [...] wsi [...] wchodzi obecnie również w skład wskazanych przez wnioskodawcę działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...]. w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] powstałych z podziału dotychczasowej działki nr [...] oraz w skład działki nr [...] powstałej z podziału dotychczasowej działki nr [...]. Przedmiotowe działki ewidencyjne, położone w obrębie [...], stanowią obecnie własność Miasta W. Zatem Minister Infrastruktury nie jest właściwy do rozpatrzenia odwołania S. A. od w/w orzeczenia z dnia [...] grudnia 1958 r. w zakresie nieruchomości zapisanej w tabeli likwidacyjnej Nr [...] wsi [...] stanowiącej mienie komunalne. A tym samym, nie jest uprawniony do uzupełnienia w tw skład wskazanych przez wnioskodawcę działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]. Jednocześnie organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. rozpatrująca odwołanie od orzeczenia z dnia [...] grudnia 1958 r. obejmującego nieruchomość [...] zapisaną w tabeli likwidacyjnej Nr [...] wsi [...] rozstrzygając w zakresie działek oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] jest decyzją częściową, gdyż nie obejmuje działki nr [...] z obrębu [...]. W zakresie działki nr [...] będzie wydana osobna decyzja częściowa zamykająca w całości sprawę odwołania od orzeczenia z dnia [...] grudnia 1958 r. w zakresie nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa. Skargę na ww. decyzję wniósł A. L. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazał, że z uzasadnienia decyzji nie sposób dowiedzieć się, dlaczego uznano go za osobę, której praw lub interesów decyzja może dotyczyć. W uzasadnieniu powoływane są numery działek, decyzji organów administracyjnych, które nie są mu znane, więc nie może zweryfikować czy decyzja uzupełniająca dotyczy go bezpośrednio i w jakim zakresie. Zdaniem skarżącego decyzja uzupełniająca nie spełnia wymogów określonych przez ogólne zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasady należytego i wyczerpującego informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269). Uzupełnieniem tego zapisu treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej ppsa), w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Rozpoznawana sprawa dotyczy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. dotyczącej uzupełnienia decyzji ww. organu z dnia [...] czerwca 2009 r. Przepis art. 111, w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r., nie określał formy czynności, w jakiej organ administracji publicznej załatwia żądanie uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia lub pouczenia o środkach prawnych albo sprostowania tego pouczenia. W piśmiennictwie zarysowały się w tej kwestii następujące stanowiska: a) uzupełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia następuje w drodze decyzji zwanej uzupełniającą, przy czym według niektórych autorów od decyzji uzupełniającej służy odwołanie (B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996), według zaś innych od decyzji uzupełniającej odwołanie nie służy, bowiem decyzja ta nie ma cech decyzji odrębnej i samoistnej (Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 286). Dodany z dniem 11 kwietnia 2011 r. przepis art. 111 § 1b przesądza, że uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. Na postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji (co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego) nie służy zażalenie. Zastosowana przez organ przed wejściem w życie noweli kpa z dnia 11 kwietnia 2011 r. forma rozstrzygnięcia w postaci decyzji jest więc prawidłowa. Do oceny pozostała więc samo rozstrzygnięcie, które zdaniem sądu jest prawidłowe. Zgodnie z art. 111 k.p.a. uzupełnienie decyzji, może mieć zastosowanie, co do rozstrzygnięcia, do prawa odwołania, a także wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego. Decyzja wymaga uzupełnienia wówczas, gdy jest niekompletna tj. zawiera rozstrzygnięcie, które jest rozstrzygnięciem niepełnym (wyrok WSA z 3 kwietnia 2007r. VI SA/Wa 127/07 LEX nr 339451). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W wyniku rozpoznania odwołania przez Ministra Infrastruktury od orzeczenia administracyjnego z dnia [...] grudnia 1958 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej nr [...] wsi [...] w części dotyczącej obecnie własność Skarbu Państwa tj. działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] organ administracji uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi i instancji. W wyniku złożonego wniosku o uzupełnienie ww. decyzji organ uzupełnił ją w sposób określony w części wstępnej zaskarżonej decyzji. Decyzja uzupełniająca orzeka zatem co do rozstrzygnięcia. W tym miejscu należy zauważyć, że istotą w przedmiotowej sprawie jest ustalenie jakim obecnie działkom ewidencyjnym odpowiada dawna nieruchomość [...] oznaczona dawniej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] nr [...] i czyją własność stanowią odpowiadające dawnej nieruchomości aktualnie oznaczone działki. Prawo własności tych działek determinuje bowiem krąg stron postępowania administracyjnego, ma również wpływ na aktualną właściwość organu do rozpoznania odwołania od orzeczenia Prezydium Rady narodowej W. z 1958 r. Decyzja uzupełniająca została zatem również doręczona A. L., który jest współwłaścicielem działek nr [...] i [...]. Decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz decyzja uzupełniająca z dnia [...] marca 2011 r. nie rozstrzygają zatem o prawach stron, te kwestie bowiem będą badane na etapie ponownego rozpoznawania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (aktualnie prawa użytkowania wieczystego) do dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...]. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku zapewnienia udziału w sprawie Skarbu Państwa – [...] to należy zauważyć, iż tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu - co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Wyjaśnić należy, iż przesłanka, wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Z tych wszystkich względów skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ppsa.