I SA/Wa 816/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 15 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego P. J. tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania R. S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] przyznającą mu zasiłek stały od listopada 2012 r., do 30 listopada 2012 r., w wysokości [...] zł, a od grudnia 2012 r., do 31 października 2014 r. w wysokości [...] zł oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 9% kwoty przyznanego zasiłku. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 8 listopada 2012 r., R. S. zwrócił się do Prezydenta [...] o udzielenie pomocy w formie zasiłku stałego z wyrównaniem od dnia 1 kwietnia 2012 r. W toku prowadzonego w pierwszej instancji postępowania organ ustalił, że Powiatowy [...] w [...] orzeczeniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...] zaliczył wnioskodawcę do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do 31 października 2014 r. Organ ustalił również, że wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną oraz 3 dzieci. Nikt w rodzinie nie pracuje zarobkowo. Na dochód rodziny w październiku 2012 r. składają się zasiłki rodzinne w łącznej wysokości [...] zł oraz stypendium socjalne syna P. w wysokości [...] zł. Organ ustalił, że w październiku 2012 r., dochód na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł, natomiast w listopadzie 2012 r., w związku z przyznaniem świadczeń rodzinnych dochód ten wyniósł na osobę [...] zł. Organ pierwszej instancji wskazał również, że wnioskodawca legitymował się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nr [...] na czas określony do 31 marca 2012 r., a kolejne orzeczenie w tym przedmiocie z dnia [...] października 2012 r., otrzymał dopiero w dniu 25 października 2012 r. Organ pierwszej instancji powołując się na przepis art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (Dz. U. nr 175, poz. 1362 ze zm.) – dalej jako u.p.s. uznał, że zasiłek stały przysługuje wraz z ze składką na ubezpieczenie zdrowotne od dnia 1 listopada 2012 r., do dnia 31 października 2014 r. Mając na uwadze powyższe Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] przyznał R. S. zasiłek stały od 1 listopada 2012 r., do 30 listopada 2012 r., w wysokości [...] zł, a od 1 grudnia 2012 r., do 31 października 2014 r. w wysokości [...] zł miesięcznie oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 9% kwoty przyznanego zasiłku. Od powyższej decyzji R. S. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] podnosząc zarzut, iż zasiłek powinien mu być przyznany z wyrównaniem od dnia 1 kwietnia 2012 r. Wyjaśnił, że jest osobą niepełnosprawną od 1994 r., a od 2005 r., ma przyznany umiarkowany stopień niepełnosprawności i co 2 lata staje przed Zespołem [...] w [...]. Wskazał, że wniosek do Zespołu w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności złożył w dniu 15 marca 2012 r., a orzeczenie wydane zostało w dniu 19 października 2012 r. W toku postępowania Kolegium wskazało, że początkowy termin przyznania świadczenia pieniężnego określony został w art. 106 ust. 3 u.p.s., i stanowi on, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego począwszy od miesiąca w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku, gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Organ podkreślił, że z powołanych przepisów wynika, że świadczenie pieniężne z pomocy społecznej przysługuje począwszy do miesiąca w którym został złożony wniosek wraz z wymagana dokumentacją, ponadto wskazał, że ustawodawca nie przewiduje kontynuacji świadczenia. Dlatego w ocenie Kolegium rozpoznawana sprawa nie jest kontynuacją przyznanego wcześniej zasiłku stałego, który przyznany był do dnia 31 marca 2012 r., ale nową sprawą o przyznanie zasiłku stałego podjętą na wniosek z dnia 8 listopada 2012 r. i dlatego jeśli do wniosku została załączona wymagana dokumentacja przedmiotowy zasiłek powinien być przyznany od dnia 1 listopada 2012 r. Kolegium wskazało również, że nie ma znaczenia, kiedy został złożony wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności, gdyż istotny jest termin złożenia wniosku, to jest dzień 8 listopada 2012 r. Mając na uwadze powyższe Kolegium decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [....], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Na decyzję Kolegium R. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniósł, że od 1994 r. jest osobą niepełnosprawną, a od 2005 r., ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Co dwa lata staje przed komisją do spraw orzekania o niepełnosprawności. Wyjaśnił, że kolejny wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności złożył 15 marca 2012 r., w J. Podkreślił, że zawsze otrzymywał wyrównanie za miesiące, w trakcie których czekał na złożenie wniosku. W jego ocenie, Kolegium dokonało mylnej interpretacji przepisu art. 106 ust. 3 u.p.s., gdyż przepis ten ma zastosowanie jedynie sytuacji, gdy wniosek o przyznanie świadczenia został złożony po raz pierwszy. Natomiast nie ma on zastosowania, gdy osoba zainteresowana uzyskała prawo do świadczeń wcześniej i składa kolejny wniosek, jak również, gdy potrzeba złożenia kolejnego wniosku powstała w związku z koniecznością uzyskania następnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Dodał, że kolejny wniosek z dnia 8 listopada 2012 r., nie był pierwszym wnioskiem w sprawie i nie wszczął odrębnego postępowania, a jego złożenie wiązało się z koniecznością uzyskania następnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, gdyż poprzednie straciło ważność 31 marca 2012 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – powoływana dalej jako "p.p.s.a."). Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, ze materialnoprawną podstawę dla wydania kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) – dalej jako u.p.s. Stosownie do treści przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.s, zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pełnoletniej, pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W myśl natomiast art. 37 ust. 2 pkt 2 u.p.s., świadczenie to ustala się - w przypadku osoby w rodzinie - jako różnicę między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie – jako różnicę między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie, określonym w art. 8 ust. 1 pkt 2 tej regulacji a dochodem na osobę w rodzinie. W sprawie bezspornym jest, że R. S. spełniał ustawowe przesłanki do przyznania zasiłku stałego, legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wraz ze wskazaniem o niezdolności do pracy, której dochód w rozumieniu 8 ust. 3 u.p.s. nie przekraczał kryterium określonego w ust. 1 pkt 2 tego przepisu. Natomiast kwestią sporną była prawidłowość ustalenia początku okresu, na który sporne świadczenie powinno zostać udzielone. Zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji przyjęły, że zasiłek przysługuje skarżącemu od 1 listopada 2012 r., czyli po dacie wydania przez Zespół nowego zaświadczenia o niepełnosprawności. Organy wywiodły, że wynika to z brzmienia przepisu art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., w myśl którego świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku natomiast gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Skarżący uważa natomiast, że powinien otrzymać zasiłek stały z wyrównaniem od dnia 1 kwietnia 2012 (31 marca 2012 r. straciło ważność poprzednie orzeczenie o niepełnosprawności), gdyż pobierał zasiłek stały już wcześniej, a nowy wniosek to kontynuacja świadczenia. W ocenie Sądu zarzut skarżącego jest słuszny. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż konstrukcja art. 106 ust. 3 u.p.s. odpowiada w istocie konstrukcji art. 43 ust. 6 zd. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r., nr 64, poz. 414 ze zm.). Na tle art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że w sprawie o przyznanie " świadczenia w ogóle " - art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej miał jednorazowe zastosowanie, a dalsze wnioski rozpatrywać należało jako kontynuację świadczenia. W wyroku z dnia 11 kwietnia 2006 r. I OSK 743/05 ONSAiWSA 2006/6/177 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż w sprawie o kontynuację zasiłku stałego, w której kolejne orzeczenie o niepełnosprawności zostało przez uprawnione organy wydane z opóźnieniem wskutek okoliczności, za które strona nie ponosi odpowiedzialności, nie ma zastosowania przepis art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej w zakresie, w jakim określa on początek przyznania i wypłacania zasiłku, uzależniając go od daty złożenia wniosku. Wskazać również należy, że zgodnie ze stanowiskiem judykatury, powyższy pogląd wypracowany na tle art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej nie stracił na aktualności, co oznacza, że również obecnie obowiązujący art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nie ma zastosowania, gdy zainteresowana osoba uzyskała prawo do świadczenia wcześniej i składa kolejny wniosek, a w szczególności, gdy zachodzi ciągłość niepełnosprawności uprawniającej do świadczenia, a potrzeba złożenia kolejnego wniosku powstała w związku z koniecznością uzyskania następnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. (por.: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z dnia 29 września 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1253/06, publ.: ZNSA 2007/2/101, w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 312/08, publ. LEX Nr 478273 oraz w Białymstoku z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 528/07 - orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając na uwadze powyższe ustalenia należy przyjąć, że stanowisko organów obu instancji jest błędne. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący posiadał orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności w J. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ważne do dnia 31 marca 2010 r. i na tej podstawie przyznano mu zasiłek stały. W celu kontynuacji świadczenia skarżący zwrócił się do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w J. o wydanie kolejnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Na skutek długotrwałej procedury odwoławczej skarżący dopiero orzeczeniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...] po raz kolejny został zaliczony do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do dnia 31 października 2014 r. Z powyższego wynika więc, że stan niepełnosprawności skarżącego nie został przerwany. Nie ulega wątpliwości, że skarżący w okresie od dnia 1 kwietnia 2012 r. (to jest od dnia wygaśnięcia orzeczenia nr [...]) do dnia złożenia kolejnego wniosku o przyznanie zasiłku stałego (to jest do dnia 30 października i 8 listopada 2012 r.) spełniał ustawowe przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.s., uprawniające do przyznania tego świadczenia. Tym samym zasiłek stały powinien mu zostać przyznany za okres, gdy spełnione zostały ustawowe warunki do jego przyznania. Akceptując wykładnię przepisu art. 106 ust. 3 u.p.s. dokonaną przez organy można dojść do wniosku, że dopiero od dnia złożenia wniosku o dalszą wypłatę świadczenia można przyznać zasiłek, co oznacza, iż błędne orzeczenia organów lub ich opóźnienia zawsze obciążałyby stronę, uniemożliwiając jej uzyskanie należnego świadczenia. Taka interpretacja ww. przepisu prowadziłaby do wydawania rozstrzygnięć krzywdzących stronę stosującą się do nakazu przeprowadzenia badania, którego wynik wskutek opóźnienia lekarza orzecznika, odsunął w czasie formalne złożenie wniosku. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 312/08). Reasumując, jeśli o kontynuację zasiłku stałego, o jakim mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s., ubiega się osoba niepełnosprawna, gdy kolejne orzeczenie o niepełnosprawności zostało przez uprawnione organy wydane z opóźnieniem wskutek okoliczności, za które strona nie ponosi odpowiedzialności, nie ma zastosowania przepis art. 106 ust. 3 u.p.s. w zakresie, w jakim określa początek przyznania i wypłacania zasiłku, uzależniając go od daty złożenia wniosku. Dlatego rację ma skarżący, iż jego wniosek z dnia 30 października i 8 listopada 2012 r. powinien zostać potraktowany jako wniosek o kontynuację uprzednio przyznanego świadczenia. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni wykładnię dokonaną przez Sąd w niniejszym orzeczeniu. Mając na uwadze powyższe Sąd, uznając, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 106 ust. 3 u.p.s., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł, na podstawie art. 250 powołanej ustawy.